Управление доходами бюджетов

  • автор:

УДК 316 052

Р. Р. Гайзатуллин

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ РФ И РТ

Проведен анализ механизма налоговых поступлений в структуре федерального и территориальных бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов.

Принятие Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и федеральных законов №120-ФЗ и 63-ФЗ о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части реформирования межбюджетных отношений и бюджетного процесса можно назвать началом перехода муниципальных образований на принципиально новый уровень. Изначально указанными законами было установлено достаточно четкое разграничение вопросов местного значения, исключено дублирование полномочий. Законодательно утверждено распределение налогов по уровням бюджетов. Систематизированы и унифицированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления. Вместе с тем со вступлением в силу 131-го федерального закона о местном самоуправлении все более значимой становится задача финансового обеспечения его реализации.

Проведем краткий анализ значимости налоговых поступлений в структуре федерального и территориальных бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов. Обратимся к федеральному уровню. В табл. 1 представлена структура и динамика доходов федерального бюджета РФ в 2000-2003 гг.

Как следует из данных, представленных в табл. 1, прежде всего обращает на себя внимание высокий удельный вес налоговых доходов в общей сумме доходов: 84,70% в

2000 г., 93,45% в 2001 г., 81,21% в 2002 г. и 78,27% в 2003 г. Доля налоговых доходов в

2001 г. по сравнению с предыдущими годами значительно возросла, так как по закону РФ весь объем мобилизации НДС поступал в федеральный бюджет, что весьма благотворно отражается на центральном звене бюджетной системы РФ, но чего нельзя сказать о бюджетах субъектов РФ, в частности Республики Татарстан.

Соотношение налоговых поступлений в целом между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в 2000 — 2003 гг. имело разную динамику, но отмечалось значительное преобладание доли федерального бюджета, связанное с реализацией Правительством РФ целого ряда программ реформирования экономики, военно-промышленного комплекса, социальной сферы и др. И этот «перекос» при распределении налоговых доходов является одной из причин недостаточности доходной базы бюджетов во многих субъектах Российской Федерации для финансирования расходов даже на уровне минимальных социальных стандартов.

Наименование доходов Удельный вес в % к итогу

2000 г 2001 г 2002 г 2003 г

Всего доходов 100,00 100,00 100,00 100,00

1. Налоговые доходы. В том числе: 84,70 93,45 81,21 78,27

Налог на прибыль (доход) предприятий 8,00 14,47 9,76 7,43

Подоходный налог с физических лиц 3,00 0,16 — —

Налог на добавленную стоимость 34,81 43,27 36,39 39,13

Акцизы 15,04 15,76 10,57 9,56

Лицензионные сборы 0,07 0,11 0,04 0,06

Налог на покупку иностранных денежных знаков в иностранной валюте 0,19 0,13 0,09

Налоги на совокупный доход 0,13 0,26 0,27 0,34

Налоги на операции с ценными бумагами 0,04 0,03 0,04 0,03

Платежи за пользование природными ресурсами 1,39 3,12 8,64 7,56

Таможенные платежи 21,57 15,97 15,25 13,89

Прочие налоги, пошлины и сборы 0,44 0,14 0,11 0,22

2. Неналоговые доходы, всего 7,76 5,38 4,91 6,03

3. Доходы целевых бюджетных фондов 7,58 1,17 0,65 0,58

4. Единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет — — 13,23 15,12

Данные табл. 2 свидетельствуют о низкой бюджетной обеспеченности Республики Татарстан. Достаточно сказать, что финансовая помощь из федерального бюджета составляла около 50% в 2001 г., а в 2003 г. — более 70% доходов бюджета. Эта иллюстрация делает нецелесообразными любые комментарии по поводу финансовой самостоятельности, экономической заинтересованности.

Наименование доходов Удельный вес к итогу, %

2001 г. 2002 г. 2003 г

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Налоговые доходы — всего В том числе: 46,4 47,6 17,3

Налог на прибыль 8,2 7,7 6,6

Налоги на товары, услуги. Лицензионные и регистрационные 28,6 31,4 7,2

Налог на совокупный доход 1,4 1,9 0,4

Налоги на имущество предприятий 3,6 3,1 2,3

Платежи за пользование природными ресурсами 1,0 0,8 0,6

Прочие налоги, пошлины и сборы 3,6 2,7 0,2

Налоговые доходы 10,2 2,7 1,2

Доходы целевых бюджетных фондов 3,0 — 10,7

Итого доходов 59,6 50,3 29,2

Взаимоотношения с федеральным бюджетом 40,4 49,7 70,8

Всего доходов 100,0 100,0 100,0

Если объективно оценивать положение в бюджетной сфере, то необходимо отметить, что, несмотря на наметившееся улучшение ситуации с исполнением федерального бюджета, проявившиеся положительные сдвиги не носили устойчивого характера: рост бюджетных поступлений в существенной степени был обусловлен мобилизацией инфляционных доходов и благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, способной практически измениться в любой момент.

Бюджетная система будет оставаться структурно деформированной до тех пор, пока не будет разработана долгосрочная бюджетная стратегия преодоления негативных диспропорций, формирующих основу финансово-экономического кризиса. Рекомендации типа «снизить уровень налоговых ставок (НДС), обеспечить безусловное исполнение принимаемых законов о бюджетах в части финансирования государственных расходов», хотя и являются обоснованными по вполне объективным причинам, однако не смогут дать положительного эффекта. Так, например, нами подсчитано, что снижение удельного веса налогов в ВВП всего на один процентный пункт означает потерю бюджетных доходов в 2004 г относительно 2003 г. в сумме 53,5 млрд. руб., что составляет 6,3% доходов федерального бюджета или как минимум 3% при равномерном распределении данной суммы между уровнями бюджетной системы. Как показывают цифры, это очень крупные бюджетные потери, и пойти на них означало бы допустить сознательный подрыв доходной базы бюджета и обострение проблем финансирования бюджетных расходов, причем без каких-либо серьезных оснований рассчитывать на существенный оздоровительный эффект финансов реального сектора и рост производства.

Сложившаяся тупиковая ситуация в определении действенных способов решения

проблемы неплатежей посредством бюджетного механизма вызвана, на наш взгляд, крупными просчетами методологического характера.

Необходимо учитывать, что эффективность действия бюджетной системы, как и любого другого элемента экономической системы, определяется прежде всего внешними факторами, т.е. условиями той среды, в которой она функционирует.

Разумеется, сказанное не означает, что бюджетная система должна оставаться пассивной. Напротив, должны быть приведены в действие все бюджетные рычаги, реально способные изменить ситуацию в нужном направлении. В частности, следует восстановить и реально обеспечить инвестиционную функцию бюджета, реструктурировать внешнюю задолженность, с тем чтобы максимально понизить долю бюджетных расходов, уходящих за пределы страны. Главным направлением бюджетной политики должно стать наращивание бюджетного потенциала на основе расширения его доходной базы.

Решение вопроса об укреплении доходной базы субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью связано с наращиванием их экономического потенциала, развитием промышленности, сельского хозяйства, сферы услуг, а также с совершенствованием межбюд-жетных отношений как в части доходов, так и в части расходов. Таким образом, доля налоговой составляющей в обеспечении доходов бюджетов большинства субъектов РФ, как правило, достаточно высока. Именно налоговые поступления определяют степень устойчивости бюджета. Поэтому увеличение контингента налогов, в первую очередь федеральных и региональных, является злободневной проблемой.

Весьма актуальной эта проблема является для местных бюджетов муниципальных образований. Для этого уровня бюджетов речь должна идти не только об увеличении поступлений регулирующих налоговых доходов, но и о проведении целой системы мероприятий в рамках бюджетной и налоговой реформ, кардинальным образом изменяющих концепцию и механизм бюджетной и налоговой политики прежде всего в отношении бюджетов местного уровня.

Цель этих мероприятий — обеспечение реальной финансовой самостоятельности бюджета каждого уровня в объемах, регулируемых законодательством, стимулирование инвестиционной привлекательности каждой территории. На решение этих задач направлено, в частности, и постановление Правительства РФ «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». В нем подчеркивается, что более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Стратегией программы является формирование и развитие такой системы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса, которая позволяла бы органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно устанавливаемого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Реализация программы призвана обеспечить оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов, развитие экономического потенциала каждого региона и страны в целом.

Литература

1. Замятина, Н.В. О межбюджетных отношениях в Российской Федерации /Н.В. Замятина// Финансы. — 2001. — №11. — С. 18-21.

2. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Здесь размещены авторские публикации по вопросам государственного управления

Собственные, регулирующие и закрепленные доходы бюджета: в чем различие?

Вопрос, действительно, не праздный. От того, насколько правильно определены соответствующие категории доходов, будет зависеть справедливое распределение бюджетных доходов и реальная наполняемость бюджетов.
Согласно Комментарию М. Романовского и О. Врублевской, БК разделяет собственные и регулирующие доходы по времени их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; закрепленные доходы устанавливаются на долговременной основе. Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, собственные доходы регламентируются бюджетным законодательством в целом, а регулирующие доходы — законодательством РФ и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.
Регулирующие доходы имеют временный характер, тогда как закрепленные предполагают долговременную основу или постоянную. Поэтому регулирующие доходы никак не могут быть закрепленными. Эти термины противопоставляются по определению. Однако, как мы видим, БК эти понятия смешивает. Вместе с тем, остается открытым вопрос о соотношении собственных и закрепленных доходных источников. С точки зрения логики и здравого смысла к собственным должны относиться те доходы, которые полностью закреплены за соответствующими бюджетами (уровнями бюджетной системы). Однако даже такие налоговые источники могут иметь расщепленные налоговые ставки. Критерий разграничения следующий: доходы могут считаться собственными, если у вышестоящего уровня власти нет полномочий вмешиваться в процесс распределения доходов, т.е. если они закреплены в самом Бюджетном Кодексе на постоянной или долговременной основе, и, наоборот, если вышестоящие власти способны по своему усмотрению решать вопрос о передаче своих доходных источников на нижестоящие уровни власти, то такие доходы будут регулирующими. В отношении регулирующих доходов вышестоящие органы власти способны проводить дискреционную политику, произвольно год от года, исходя из своих соображений (например, финансовое выравнивание) осуществлять перераспределение средств между бюджетами своей территории, или же оставить эти средства себе. Однако Бюджетный Кодекс не в полной мере подтверждает это намерение.
Так, регулирующие доходы устанавливаются на долговременной основе (что несколько нелогично и не соответствует названию). При этом, нужно учесть, что понятие закрепленных доходов прямо Бюджетным Кодексом не предусмотрено, и имеет хождение только в научной литературе, да и то, скорее по привычке, поскольку оно предусматривалось в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-I «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Тогда устанавливалось, что «Закрепленные доходы» — доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. «Регулирующие доходы» — доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Таким образом, понятие закрепленных доходов в то время было эквивалентно понятию собственных доходов в нынешнем понимании. Нужно учесть, что в то время самостоятельности регионов и местных властей не было. Еще сохранялась советская система территориального и бюджетного управления. Поэтому термин «самостоятельные доходы» в то время не мог применяться. Хотя в законе 1993 г. есть норма о том, что самостоятельность бюджетов обеспечивается в порядке и на условиях, установленных настоящим Законом, наличием собственных источников доходов (очевидно, имеются в виду закрепленные доходы – прим. Авт.) и правом определять направления их использования и расходования.
Термин «закрепленные доходы» в то время означал, что нижестоящие уровни власти централизованно наделялись соответствующими финансовыми ресурсами и полномочиями по их распределению. В современных условиях такое понятие уже не применимо.

Территории обладают самостоятельностью, формируют доходы самостоятельно. Поэтому термин «закрепленные доходы» вообще можно списать в утиль. Но ученые и финансисты продолжают его использовать, причем, не утруждаясь прояснять его смысл. Например, в следующем примере. По мнению Панскова, аудитора Счетной Палаты и плодовитого автора, «собственный доход корректно сопрягать лишь с таким источником, размер которого постоянен и зависит только от представительного органа муниципальной власти». Безусловно, правильная мысль, поскольку те собственные доходы, которые утверждаются Бюджетным Кодексом, ставят нижестоящие бюджеты в полную зависимость от вышестоящих бюджетов и фактически подрывают основу их самостоятельности. Он обращает внимание на то, что в жизни под собственными доходами стали пониматься закрепленные на постоянной основе минимальные доли федеральных налогов, причем от тех частей, которые в свою очередь переданы субъектам федерации, т.е. это постоянно изменяющиеся доли от долей субъектов федерации в федеральных налогах. Причем изменение происходило в первые годы после принятия БК каждый раз при принятии бюджетов федерации и субъектов федерации. Далее Пансков утверждает: «фактически такие доходы являются «закрепленными», а лучше сказать «регулирующими». В данном случае видна логическая ошибка, поскольку мы убедительно показали, что понятия «регулирующий» и «закрепленный» не должны пересекаться.
Составители Бюджетного Кодекса по данному вопросу внесли такую путаницу, что разобраться с ней, основываясь только на материалах самого Кодекса, не в силах ни одному специалисту. Требуется рассмотреть зарубежную практику и подходы к разрешению этого вопроса в законодательстве, предшествующем принятию в 1998 году Бюджетного кодекса.

К собственным относятся полностью доходы от налогов, которые относятся к данному уровню бюджетной системы, хотя они могут иметь расщепленные ставки, которые передаются в качестве закрепленных или регулирующих доходов нижестоящим бюджетам. Подтверждение – ст. 52: «Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации». Такие собственные доходы оказываются еще и регулирующими. В частности, Кодексом к налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся: отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов (для федерального бюджета они считаются собственными), распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. То есть одни и те же налоги для одного бюджета являются собственными, а для другого регулирующими (!).

В ст. 58 смешиваются и в какой-то степени разграничиваются собственные и закрепленные налоги и сборы: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично — в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет».

Таким образом, часть доходов от налогов и сборов, относящихся к вышестоящему бюджету, но закрепленные за нижестоящими считаются собственными для нижестоящих бюджетов(!): «Собственные доходы … от закрепленных … федеральных налогов и сборов». Возможно, в Кодексе применяется два разных, но сходных по звучанию понятия: закрепленные доходные источники и закрепленные налоги и сборы. В этом вопросе остается некоторая неясность.

Было бы разумно под закрепленными доходами понимать доходы из чужих источников (налогов вышестоящего уровня налоговой системы), но поступающие в полное распоряжение данного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством (при условии действия общих правовых норм; для регулирующих доходов нормы скорее будут иметь индивидуальный характер). В этом случае мы сохраним исторический смысл закона 93 г. и вместе с тем приведем употребления несколько износившегося термина к современному и адекватному пониманию, устранив все возможные противоречия.
Однако, остается еще проблема соотношения собственных и регулирующих доходов. Казалось бы, уж тут то все понятно.
Бюджетный Кодекс содержит некоторую путаницу в классификации собственных доходов. В ст. 47 ч.2 в перечне собственных доходов названы безвозмездные перечисления, и тут же строкой ниже в ч.3 отмечается, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.
В Бюджетном Кодексе проводится жесткое различие между финансовой помощью и безвозмездными перечислениями (ст. 44 и ст. 45). Финансовая помощь производится из одного бюджета в другой на безвозвратной и безвозмездной основе (как в направлении от вышестоящего бюджета к нижестоящему, так и наоборот). К безвозмездным перечислениям относятся перечисления т физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств. Видимо, основой их разграничения, продолженной в ст. 47, является то обстоятельство, что финансовая помощь изначально формируется из средств другого бюджета и ее не считают собственным доходом во избежание двойного счета, а также по причине совершения акта передачи средств, принадлежащих иному бюджету, т.е движение между вертикалью или горизонталью бюджетной системы.
Безвозмездные перечисления непосредственно поступают в данный бюджет и никакого движения и передачи в бюджетной системе не происходит. Что же касается взаимных расчетов, которые также относятся к безвозмездным перечислениям, то они хотя и являются операциями по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы, но они связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете. Т.е. данная разновидность безвозмездных перечислений передается вместе с титулом собственности и не считается финансовой помощью, поскольку производится на законной основе или как компенсация за передачу полномочий и расходов. Именно к такой интерпретации можно прийти в результате длинной цепочки умозаключений. Хотя этот вопрос требует дальнейшего прояснения и расшифровки в самом Бюджетном Кодексе. Требуется более четко установить содержание и юридические последствия разграничения финансовой помощи и безвозмездных перечислений в порядке взаимных расчетов.
Например, в законе «О местном самоуправлении» происходит полное смешение собственных и регулирующих доходов:
«Статья 55. Доходы местных бюджетов
1. К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 настоящего Федерального закона;
2) доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 настоящего Федерального закона;
3) доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 настоящего Федерального закона;
4) доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 настоящего Федерального закона;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставляемые в соответствии со статьями 60 и 61 настоящего Федерального закона, иные средства финансовой помощи (между прочим БК предусматривает, что финансовая помощь ни в коем случае не может относиться к собственным доходам – прим. Авт.) из бюджетов других уровней, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные перечисления;
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
2. В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12 — 14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона.
Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.
3. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного статьями 14 — 16 настоящего Федерального закона перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.
Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.
4. В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
5. Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений, установленными в соответствии со статьями 57 — 61 настоящего Федерального закона, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации».
Теоретически, дотации, субсидии и субвенции должны быть отнесены к регулирующим доходам, поскольку носят произвольный и временный, а субвенции еще и целевой характер. Региональные и местные органы ограничены в распоряжении ими.
Кроме того, в 48 ст. БК с 2002 года содержит список регулирующих доходов, ставки которых расщеплены в самом Бюджетном Кодексе между уровнями бюджетной системы.
Т.е. они переданы нижестоящим бюджетам на частичной, но постоянной основе, что не согласуется с определением регулирующих доходов. Это положение требует своего исправления.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *