Система профилактики правонарушений

  • автор:

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственная система профилактики правонарушений в современной России»

Актуальность темы и степень ее научной разработки. В числе национальных приоритетов современной России создание целостной и эффективно действующей системы профилактики правонарушений занимает особое место. В условиях актуализации новых криминальных вызовов и угроз, усложнения оперативной обстановки, повышения общественной опасности преступности пристальное внимание руководства страны к этой проблеме закономерно и соответствует объективным требованиям построения социально-ориентированного государства, обеспечивающего безопасность своих граждан. Только при условии решения этой проблемы возможна реализация долгосрочных целей развития страны, в том числе определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 г1.

Нужно отметить, что профилактика правонарушений всегда занимала центральное место в деятельности не только правоохранительных органов, но и многих государственных и общественных институтов. И здесь важно подчеркнуть, что к концу 80-х годов прошлого века отечественная система профилактики, по общепризнанным международным оценкам, являлась одной из наиболее эффективных.

В профилактическую деятельность были включены не только правоохранительные органы, но и органы исполнительной власти республиканского, областного и районного звеньев, предприятия и учреждения, общественные и партийные организации, средства массовой информации. Целенаправленно действовали нормы уголовного и административного законодательства, в том числе в сфере предупреждения пьянства, наркомании, самогоноварения, тунеядства, бродяжничества и попрошайничества, вовлечения несовершеннолетних в противоправную деятельность, рецидив

1 См.: О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 окт. 2008 г. № 1662-р // Собрание законодательства РФ. 24 нояб. 2008 г., № 47. Ст. 5489. ной преступности. Большая роль в профилактической работе отводилась мерам медицинского характера. Кроме добровольного лечения, существовала система мер принудительного лечения и от алкоголизма, и от наркозависимости.

Практически в-каждой организации и учреждении, на предприятиях были созданы добровольные народные дружины. Работали общественные пункты охраны правопорядка, в которых были созданы секции по работе’ с несовершеннолетними, наркоманами, алкоголиками, профилактике бытовых правонарушений, работе с ранее судимыми. Немаловажную профилактическую роль выполняли советы общественности, товарищеские суды, комиссии по трудоустройству, по борьбе с пьянством.

Существовала система стимулирования граждан, выполняющих социально значимые функции профилактики правонарушений на общественных началах.

С 2005 года в соответствии с поручением Президента Российской Федерации была начата работа по формированию единой системы профилактики правонарушений, которая объединит усилия органов власти, бизнеса, структур гражданского общества в достижении общей цели — развертывании широкой превентивной борьбы с преступностью как на федеральном уровне, так и в регионах.

Процесс формирования государственной системы профилактики правонарушений ведется по ряду направлений, в том числе:

— развитие федерального законодательства, касающегося реализации профилактических функций государства;

-совершенствование регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений;

-разработка и реализация федеральных, региональных и местных программ по минимизации и устранению причин и условий криминализации общества;

— поиск оптимальных форм организации деятельности субъектов профилактики, их соответствующее кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение, совершенствование механизма взаимодействия в системе профилактики, расширение практики привлечения общественных институтов, религиозных конфессий, коммерческих организаций.

В процессе модернизации российской системы профилактики первостепенная роль отведена региональному уровню, предопределяющему эффективность проводимой в данном направлении работы территориальных образований районного и муниципального значения. С начала реформы (воссоздания) системы профилактики, за достаточно непродолжительный период времени на уровне регионов были успешно решены многие наболевшие проблемы. Регионы приступили к реализации задач, поставленных на заседании Государственного Совета Российской Федерации в г. Ростове-на-Дону 2007 г. при Президенте Российской Федерации, среди которых:

-укрепление правовой базы, законодательное определение компетентности и ответственности каждой структуры, входящей в систему профилактики правонарушений;

— создание жесткого заслона на пути проникновения в молодежную среду экстремизма, ксенофобии, правового нигилизма, криминальной субкультуры, пропаганда здорового образа жизни; N

— социальная адаптация граждан без определенного места жительства и рода занятий; особое значение имеет трудоустройство лиц, освободившихся из мест лишения свободы;

-активное привлечение к охране правопорядка граждан и общественных организаций;

-использование при охране правопорядка новейших технических средств, таких, как автоматизированная система «Безопасный город».

Приоритетными направлениями профилактической деятельности рассматриваются предупреждение беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, организация их спортивной и досуговой работы по месту жительства, ресоциализация лиц, отбывающих уголовное наказание, профилактика алкоголизма и наркомании, предупреждение экстремизма и терроризма, развертывание систем технических средств для охраны правопорядка и общественной безопасности на улицах и в других общественных местах.

В результате осуществления системных профилактических мероприятий наметились тенденции по улучшению криминогенной обстановки. Так, в 2009 г. общее количество зарегистрированных преступлений снизилось на 6,7%, в том числе на 6,5% — тяжких и особо тяжких. Количество преступных посягательств в общественных местах сократилось на 6,4%. Во многом этому способствовали скоординированные решения, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, правоохранительными органами, главами муниципальных образований в рамках многоуровневой системы профилактики правонарушений.

Однако, в целом, пока не преодолен критический разрыв между желаемым и наличным состоянием профилактической работы, пока не обеспечен прорыв по данному направлению деятельности.

Отсутствуют возможности для максимального использования потенциала федерального и регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений. Многие инициативы субъектов Федерации по законодательному регулированию своими нормативными правовыми актами деятельности общественных формирований в области охраны общественного порядка, социальной реабилитации лиц, отбывших уголовное наказание, профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сдерживаются отсутствием федерального законодательства.

Отмечая реальные результаты по реализации региональных и местных программ профилактики, нельзя не обратить внимание и на то, что повсеместный характер использования программного подхода сочетается с почти повсеместным его неверным толкованием. Корни данного явления уходят в практику использования программного метода в административно-командной экономике, когда разработка программы рассматривалась как средство привлечения бюджетных ресурсов вышестоящего уровня. В итоге, зачастую под «программой» понимается любой план мероприятий администрации, даже не имеющий перспективного характера и, судя по закладываемым мероприятиям, не нацеленный на реальное изменение ситуации.

С учетом сложившихся тенденций использования программного метода в сфере профилактики правонарушений, следует констатировать, что к настоящему моменту еще не создан такой механизм планирования, который бы позволял учесть все цепочки межотраслевых и внутрирегиональных взаимосвязей, определять оптимальный вариант их сочетании при разработке такого рода документов. Как следствие — сегодня не преодолена бессистемность в разработке и принятии региональных программ. Более того, возобладала тенденция принятия чрезмерного количества одновременно реализуемых, не увязанных между собой, плохо скоординированных комплексных и частных целевых программ,

Особую тревогу вызывает ресурсное обеспечение программ профилактики правонарушений. В связи с ухудшением экономической ситуации в стране, вызванной мировым финансовым кризисом, сокращается либо вообще приостанавливается финансирование мероприятий, намеченных на 2010 г., в ряде субъектов Российской! Федерации.

Несмотря на принимаемые меры по недопущению сиквестирования обязательств республиканских бюджетов на финансирование программ профилактики преступлений и иных правонарушений, уже сегодня понятно, что основной акцент в ближайшем будущем будет сделан на модернизацию организационных основ системы профилактики. В этой связи отметим, что одним из факторов, негативно влияющих на реализацию программ профилактики, остается отсутствие должного взаимодействия субъектов, участвующих в их реализации.

Перечисленные проблемы, лишь частично отражая ситуацию, связанную с функционированием развивающейся государственной системы профилактики правонарушений, предопределяют необходимость дальнейшего научного поиска наиболее приемлемых направлений в данной области, а также наглядно демонстрируют своевременность и оправданность обращения к вопросам, очерченным темой диссертационного исследования.

Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования избран комплекс общественных отношений, складывающийся в процессе организации государственной системы профилактики правонарушений.

Предметом исследования выступает профилактика правонарушений как социально-правовой феномен и объект государственного регулирования.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование действующей нормативной правовой базы в области профилактики правонарушений, а также на повышение эффективности государственной системы профилактики правонарушений.

Достижение вышеназванной цели диссертационного исследования предопределило постановку и решение следующих задач:

— рассмотреть вопросы развития концептуальных подходов к организации государственной системы профилактики;

— исследовать историю развития системы профилактики в России и за рубежом, раскрыть особенности современной государственной политики в I области профилактики правонарушений;

— изучить современное состояние нормативного правового обеспечения в области профилактики правонарушений, выявить закономерности его развития;

-исследовать принципы организации современной государственной системы профилактики правонарушений в России, основные направления и формы профилактической деятельности;

-проанализировать состояние организации деятельности государственных органов в области профилактики правонарушений;

— определить приоритетные направления развития современной системы профилактики правонарушений в России с учетом отечественного и зарубежного опыта.

Методологические, методические и эмпирические основы исследования, Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных направлений — философии, юриспруденции, социологии. При проведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и ряд частнонаучных методов (системно-структурный, технико-юридический, сравнительного правоведения и другие научные методы познания социально-правовых явлений и процессов), применение которых позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации. В ходе работы над диссертацией использовались методы теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.

Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых, включая дореволюционные источники, по общей теории права, теории организации правоохранительной деятельности, криминологии и др. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях международных актов и внутригосударственных нормативных правовых документов, включая Конституцию РФ, федеральное законодательство о милиции, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также нормативно-правовую базу, связанную с функционированием институтов гражданского общества в современной России.

Эмпирическую базу исследования составили: данные государственной статистической отчетности, отчеты и информационные обзоры МВД России о состоянии правопорядка. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым использовались для сопоставления и выявления тенденций развития исследуемых явлений. Использовались материалы опубликованных прикладных исследований, относящихся к избранной теме.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с правовыми и организационными основами государственной системы профилактики правонарушений. Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений российского законодательства в части, касающейся деятельности государственных органов по профилактике правонарушений, а также предлагаются варианты разрешения имеющихся правовых проблем.

На основе сравнительно-правового анализа международно-правовых документов, законодательства и правоприменительной практики правоохранительных органов зарубежных стран выявлены факторы, подлежащие учету в целях совершенствования государственной системы профилактики правонарушений Российской Федерации.

При исследовании системы профилактики правонарушений особое внимание уделено выявлению, научному описанию и объяснению, а также прогностическим оценкам использования новых принципов, форм и методов профилактической деятельности государственных органов как на федеральном уровне, так и в различных регионах. Требованиям новизны соответствуют также разработанные диссертантом теоретические основы оптимизации государственной системы профилактики правонарушений.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Авторский проект Концепции государственной профилактики правонарушений, основанный на программно-целевом методе планирования всей предупредительной деятельности. При этом по мнению автора система профилактики правонарушений должна формироваться совместными усилиями множества субъектов. Магистральной линией развития системы субъектов предупреждения преступности должно стать оптимальное сочетание целенаправленных усилий государства с инициативами гражданского общества и его различных институтов.

Основными принципами, лежащими в основе системы предупреждения преступности, выступают:

— последовательность и полнота соблюдения прав и свобод человека, включенного в предупредительный процесс, вне зависимости от его положения (субъект, объект) в этом процессе;

— поддержка инициатив гражданского общества в предупредительной работе;

— опора на самоорганизацию личности, включенной в предупредительный процесс;

— ограничение человека в правах и свободах только за виновное причинение вреда правам и свободам других лиц;

— обязательное соблюдение предусмотренных Конституцией Российской Федерации судебных процедур при решении вопросов ограничения прав и свобод человека;

— экономия предусмотренных законом ограничений прав и свобод личности в целях обеспечения процесса ресоциализации;

— наполнение предупредительным, реабилитационным содержанием применяемых к личности ограничений ее прав и свобод;

— усиление диспозитивных начал в предупредительной деятельности.

2. Авторское определение понятия правонарушение как противоправного, виновного, наказуемого действия либо бездействия физического лица или противоправной деятельности юридического лица, за которые предусматривается ответственность законодательными актами Российской Федерации.

3. Авторская дефиниция понятия профилактика правонарушений как особого вида социальной практики, обеспечивающего целенаправленное воздействие на общественные отношения, с целью предупреждения нравственно-правовой деформации личности, формирования правомерного поведения и ресоциализации лиц, которые уже допустили социально-негативные проявления в поведении.

4. В качестве правовой категории профилактика правонарушений автором определяется как совокупность организационных, правовых, экономических, социальных, демографических, культурно-воспитательных и иных мер по выявлению и устранению причин и условий совершения правонарушений, выявлению лиц, склонных к совершению правонарушений, и оказанию на них корректирующего воздействия, противодействию совершению правонарушений.

5. Авторская дефиниция государственной системы профилактики правонарушений как совокупности государственных органов власти, органов местного самоуправления, бизнес-сообществ, общественных формирований и граждан, осуществляющих комплекс программно-целевых мер в социальной, правовой и экономической сферах, направленных на предупреждение преступлений и иных правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению.

6. Обоснование необходимости комплексного подхода к формированию государственной системы профилактики правонарушений, включающего применение взаимосвязанных мер экономического, социально-политического, правового, психолого-педагогического, организационного, технического и иного характера, направленных на устранение причин правонарушений и условий, способствующих их совершению; сочетании общего и индивидуального предупреждения преступлений; скоординированном взаимодействии субъектов предупреждения преступлений.

7. Сформулированы предложения и замечания в проект федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», в т.ч.:

— предложена структура законопроекта, предусматривающая следующие разделы:

I. Общие положения

II. Основные виды и средства профилактики правонарушений

III. Система субъектов и участников государственной системы профилактики правонарушений, их полномочия *

IV. Полномочия отдельных государственных органов в области профилактики правонарушений

V. Порядок и основания применения мер профилактики правонарушений

VI. Обеспечение деятельности субъектов государственной системы профилактики правонарушений

VII. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области профилактики правонарушений

VIII. Надзор и контроль в сфере профилактики правонарушений

IX. Заключительные положения

— внесено предложение по расширению перечня основных понятий, содержащихся в ст. 1 законопроекта, за счет включения в данную статью таких дефиниций, как «антиобщественное действие», «общая профилактика правонарушений», «индивидуальная профилактика правонарушений», «виктимологическая профилактика», «профилактическое мероприятие», паспорт профилактики правонарушений», поскольку ряд дефинитивных норм, представленный в иных статьях законопроекта нарушает логику и порядок изложения правового материала.

— внесено предложение по дополнению перечня принципов государственной системы профилактики правонарушений (ст. 5) принципом государственной поддержки участия граждан и их объединений в деятельности по профилактике правонарушений.

— предложено изменение формулировки ст. 12 — «Снижение у некоторых категорий населения и отдельных граждан риска стать жертвами противоправных посягательств» — на формулировку «Виктимологическая профилактика».

— внесены предложения по расширению субъектов правовоспитательной работы путем нормативно закрепленных положений о правовом просвещении, пропаганде законопослушного поведения населения при особом внимании к вопросу о роли средств массовой информации.

— сформулированы предложения о дополнении Главе IV «Особенности организации профилактики правонарушений отдельными государственными органами» статьей, регламентирующей деятельность правоохранительных органов в сфере общей, специально-криминологической и индивидуальной профилактикой правонарушений среди различных категорий лиц.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации предложения и выводы в определенной мере восполняет имеющийся пробел в исследовании государственной системы профилактики правонарушений, дает достаточно целостное представление об основах профилактической деятельности государственных органов — субъектов профилактики правонарушений, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития государственной системы профилактики правонарушений.

Отдельные выводы и рекомендации исследования могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании правовой регламентации органов государственных власти, осуществляющих профилактику правонарушений. В настоящей работе содержатся характеризующиеся научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях.

Практическая значимость исследования обусловлена ее общей направленностью на решение недостаточно разработанных актуальных проблем государственной системы профилактики правонарушений. Комплексное рассмотрение профилактической деятельности позволило определить приоритетные направления формирования целостной организационной структуры профилактики правонарушений, сформулировать научно обоснованные положения, отражающие оптимальные пути совершенствования государственной системы профилактики правонарушений. Внесенные диссертантом предложения по совершенствованию государственной системы профилактики правонарушений могут быть реализованы при осуществлении мероприятий по координации действий государственных органов власти, органов местного самоуправления, бизнес-сообществ, общественных формирований и граждан, направленных на профилактику правонарушений. Результаты предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учебном процессе высших юридических образовательных заведений России.

Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования.

Работа основана на материалах органов государственной власти и управления, характеризующих все виды действий вышеозначенных субъектов по организации государственной системы профилактики.

Структура работы соответствует логике построения научного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений. Архитектоника, последовательность и объем изложения работы обусловлены стремлением создать целостное впечатление о сущности, особенностях функционирования, теоретико-методологических и правовых проблемах государственной системы профилактики правонарушений.

18 мая 2017

Распоряжением правительства РФ от 22.03.2017 N 520-р утверждена Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года.

В последнее десятилетие обеспечение благополучного и безопасного детства стало одним из основных национальных приоритетов Российской Федерации. Защита прав каждого ребенка, создание эффективной системы профилактики правонарушений, совершаемых в отношении детей, и правонарушений самих детей определены ключевыми задачами Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы.

Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» устанавливает правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений.

Целью Концепции является создание условий для успешной социализации (ресоциализации) несовершеннолетних, формирования у них готовности к саморазвитию, самоопределению и ответственному отношению к своей жизни.

Основными направлениями развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних являются:

— совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

— развитие эффективной модели системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

— информационно-методическое обеспечение системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

— развитие кадрового потенциала системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Ответственными за реализацию Концепции являются Минобрнауки России, МВД России, ФСИН России, Минздрав России, Минтруд России, Росмолодежь, Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Подробнее с документом можно ознакомиться на сайте «КонсультантПлюс», официальном интернет-портале правовой информации.

Источник: Прокуратура Тюменской области
Дата создания: 18.05.2017
Дата обновления: 18.05.2017

Принятый 23 июня 2016 закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» содержит ряд положений и формулировок, не имеющих точного правового описания, и при свободной их трактовке (полностью отданной на произвол правоохранительных органов) угрожает правам и свободам граждан Российской Федерации.
В частности:
в статье 2 имеется формулировка:
«антиобщественное поведение — не влекущие за собой административную или уголовную ответственность действия физического лица, нарушающие общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц;»
Понятно, что никаких формальных критериев антиобщественного поведения нет и быть не может. Т.е. определять степень антиобщественности и допустимость применения мер профилактики будет конкретный полицейский, следователь или прокурор. Т.е. антиобщественным может быть признано все, что ему не понравится.
И согласно статьям 17.2-6 данного закона он может вызывать гражданина для профилактической беседы, выносить предписания и ставить его на профилактический учет (что это — не очень понятно пока, но понятно, что нахождение в этом списке может негативно сказаться на правах и свободах гражданина), а также осуществлять «профилактический надзор» над гражданами.
Более того согласно статье 17.3 официального предостережение может быть объявлено не только в случае совершения антиобщественных действий, но и в случае «действий, создающих условия для совершения правонарушений».
Понятие «действий, создающих условия для совершения правонарушений» также не определено, и трактовка его оставляется на произвол правоохранительных органов. А она может быть неограниченно широкой, так как почти все действия могут создавать условия для тех или иных правонарушений.
Например, незапертая калитка.
Согласно статье 20, вынесенное предостережение является обязательным к исполнению.
А в случае неисполнения требования, изложенного в официальном предостережении (предостережении) о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения, лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Утешает то, что в законодательстве РФ пока отсутствует ответственность за нарушение таких предписаний, но она может быть легко введена соответствующими дополнениями к КоАП или, не дай бог, к УК РФ.
Интересна также статья 23 — «Профилактический надзор».
«Профилактический надзор состоит в наблюдении за поведением лица, состоящего на профилактическом учете, и соблюдением им ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.».
Т.е. над лицом, на произвольных основаниях поставленным на профилактический учет, должен осуществляться специальный надзор. Каким образом — непонятно, что можно себе представить — что с использованием всего инструментария, имеющегося у правоохранительных органов — так как в подобных случаях они обычно трактуют свои полномочия максимально широко.
Это влечет серьезный риск нарушений прав и свободы граждан, гарантированные им конституцией (тайна частной жизни. тайна разговоров и переписки, свобода перемещения и др.).
Еще добавляет беспокойства так же статья 33 данного закона.
«Статья 33. Приведение законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
Законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации до приведения их в соответствие с настоящим Федеральным законом применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.»
Можно только догадываться, какие нормативные акты должны быть приведены в соответствие и каким образом. Но напрашивается самое страшное — введение административной или уголовной ответственности за неисполнение предписаний.
Это откроет правоохранительным органам полную свободу в преследовании любого гражданина или организации без суда и следствия, так как при столь свободной трактовке у кого угодно можно найти «антиобщественное поведение» или «действия способствующие совершению правонарушений».

Гэсударство и право

Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2013, № 3 (2), с. 207-210

УДК 34.343

ПРОЕКТ ЗАКОНА «ОБ ОСНОВАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

© 2013 г. Е.Ю. Титушкина

Академия управления МВД России, Москва аІепсЬік. 64@таі1. ги

Поступила в редакцию 16.05.2013

Рассматриваются спорные моменты проекта федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений» и делается вывод о недостаточной проработанности ряда его положений.

Ключевые слова: проект закона, профилактика правонарушений, причины правонарушений, систе-

ма профилактики.

Наиболее предпочтительным направлением борьбы с преступностью является профилактика преступлений, то есть деятельность, направленная на выявление и изучение причин и условий преступности, выработка и принятие мер, направленных на их устранение, нейтрализацию или минимизацию последствий их действия. Несмотря на очевидность этой идеи, в общем виде сформулированной еще Чезаре Беккария, до настоящего времени в общественном сознании еще не укоренилось понимание того, что причины и условия преступности обусловлены противоречиями общественного развития, а значит, эффективное противодействие преступности возможно только при соединении усилий всех государственных и общественных институтов. Деятельность эта, поскольку она затрагивает, и, порой, весьма существенно, права и свободы человека, должна базироваться на прочном правовом фундаменте. В то же время особенностью ее правового регулирования является то, что в действующем законодательстве Российской Федерации отсутствует самостоятельная отрасль права, а нормы, регламентирующие эту деятельность, рассредоточены по самым различным отраслям законодательства, подзаконным и ведомственным актам.

Правовое обеспечение предупреждения преступлений, рассматриваемое в узком смысле, предполагает разработку и принятие норм, регламентирующих права, обязанности и ответственность субъектов и объектов предупредительной деятельности, правовой статус ее участников, ее формы, методы, средства, процедуры.

Таким образом, правовое обеспечение является исходным моментом организации предупреждения преступлений.

При этом важно обеспечение системного характера мер по совершенствованию правовых основ предупреждения преступлений, их соответствие стратегическим установкам и приоритетам в этой области, сложившейся криминальной ситуации и ее тенденциям, а также внутренней согласованности, синхронности действия правовых институтов и норм, отраслей законодательства, регулирующих борьбу с преступностью и правонарушительством.

Однако в настоящее время правовые основы профилактики преступлений еще находятся в зачаточном состоянии, что актуализирует активизацию деятельности законодателя в данном направлении.

На федеральном уровне на сегодняшний день имеется только два закона, являющихся правовой основой профилактической деятельности — «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»^]. и «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» . Они узконаправленны на определенные категории профилактируемых. Отдельные моменты, касающиеся профилактики преступлений, можно обнаружить еще примерно в 20 федеральных законах .

Еще в 60-70-е годы прошлого века профессор Антон Григорьевич Лекарь говорил о необходимости принятия базового нормативно -правового акта, каким на тот момент могли стать Основы законодательства Союза ССР о предупреждении преступности . Однако, даже в то время, когда имелась достаточно действенная система профилактики преступлений, в деятельности которой участвовали самые разнообразные субъекты, принять такой акт не удалось.

В девяностые годы в Академии управления МВД России был разработан проект закона «Об основах государственной системы предупреждения преступлений». Но и этот закон, хотя и дошел до рассмотрения Государственной думой, принят не был.

В середине прошлого десятилетия очередной проект закона был разработан во ВНИИ МВД России.

Усиление внимания к проблеме правового обеспечения деятельности по профилактике преступлений произошло после заседаний Государственного совета в Казани и в Ростове-на-Дону. На заседании Госсовета в Казани в 2005 г. было решено сформировать единую систему профилактики правонарушений, призванную объединить усилия органов власти, бизнеса, структур гражданского общества. Выступая в июне 2007 года на заседании в Ростове-на-Дону, тогдашний президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «именно на этапе профилактики можно эффективно противодействовать практически всем видам преступлений» .

Начиная с этого времени ни одно выступление руководителей государства, посвященное проблеме преступности, не обходилось без упоминания о том, что профилактика является приоритетным направлением в противодействии преступности.

В свете вышесказанного и по поручению президента России МВД России в течение последних полутора лет было подготовлено более 10 вариантов законопроекта под названием «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Проекты отличаются друг от друга и по объему, и по кругу регулируемых вопросов. Один из вариантов был опубликован на сайте «Российской газеты» 16 августа 2011 г. . Полагаем, что перспектива принятия такого закона имеется, в свете проявляемого интереса к данной проблеме. Поэтому хотелось бы остановиться на некоторых спорных, по-нашему мнению, нормах предполагаемого закона.

В пояснительной записке к проекту закона со ссылкой на Стратегию национальной безопасности говорится о создании единой государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений. Однако законопроект называется «Об основах системы профилактики правонарушений». Тем самым необоснованно расширяется предмет данного закона, поскольку понятие правонарушения включает в себя и гражданско-правовые деликты, и дисциплинарные проступки. Таким обра-

зом, в соответствии со Стратегией закон предпочтительнее было бы назвать «Об основах государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений». В последнем варианте закона эта проблема отчасти решается в рамках дефинитивных норм. В частности, в ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем законе» закреплено: «правонарушение — виновное противоправное деяние (преступление, административное правонарушение) лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность». Хотелось бы отметить, что из данного понятия выпал существенный материальный признак правонарушения — его общественная опасность.

Далее, общеизвестно, что система профилактики преступлений, будучи разновидностью социальной системы, состоит из ряда элементов: объекта, по поводу которого осуществляется деятельность, субъектов, ее осуществляющих, и содержания деятельности, включающего в себя правовое, организационное, методическое, научное, финансовое обеспечение, конкретные формы, методы, меры деятельности. Однако разработчики законопроекта сначала упорно пытались свести понятие системы профилактики к понятию только одного из этих элементов — субъектов профилактики, а затем вообще отказались от формулировки этого определения. Такое упорство совершенно непонятно, тем более что в законе дается и понятие объектов профилактического воздействия, и раскрываются формы, виды, методы профилактической деятельности. Представляется, что в отсутствие нормативного закрепления различных понятий в сфере профилактики преступлений, при отсутствии единого подхода к пониманию этих терминов не только среди практиков, но и среди научных работников, дефинитивные нормы в законе просто необходимы.

Также крайнее недоумение вызывает печальная судьба виктимологической профилактики в рамках данного законопроекта. Объем соответствующих норм колеблется от весьма широкого закрепления понятия, форм и методов ее осуществления до полного игнорирования. В последнем проекте виктимологическая профилактика только угадывается меду строк. В частности, среди объектов называется «лицо … способное стать жертвой правонарушения в силу присущих ему субъективных качеств или объективных свойств», а в статье «Основные направления деятельности субъектов профилактики правонарушений и пути их реализации» закреплено «оказание помощи потерпевшим от правонарушений», что в данном контексте

представляется неверным, поскольку очевидно, что раз лицо уже стало потерпевшим, поздно оказывать на него профилактическое воздействие, следует осуществлять реабилитационные меры. Единственное о чем здесь можно говорить — это о профилактике повторной виктимности. Сам термин — виктимологиче-ская профилактика — стыдливо исчез из закона. Нам же представляется, что данное направление заслуживает большего внимания, поскольку виктимологическая профилактика социально необходима, экономически выгодна, поскольку почти не требует дополнительных материальных затрат, и в то же время, при условии качественного информационно-аналитического, организационно-методического, правового, научного обеспечения, вполне эффективна и рациональна.

Примерно такой же подход прослеживается в вариантах законопроекта относительно мер ответственности за нарушение законодательства о профилактике правонарушения. Далеко не во всех законопроектах она имелась: в одном из вариантов предусматривалась отдельная глава, где содержались и понятие ответственности в рассматриваемой сфере, и виды правонарушений, и виды ответственности, в других вариантах говорилось лишь о превышении полномочий в процессе осуществления мер по профилактике правонарушений, словно только превышением могут исчерпываться правонарушения в данной сфере, в последнем проекте нормы об ответственности отсутствуют вообще. Данное положение противоречит не только требованиям логики, но и нарушает правила юридической техники: норма должна состоять из трех элементов — гипотезы, диспозиции и санкции. При отсутствии норм об ответственности (как позитивной, так и негативной) структура нормы нарушается. Полагаем, что данную норму возможно было бы изложить в следующем виде:

«Статья. Ответственность за нарушение законодательства в сфере профилактики правонарушений

Нарушениями законодательства Российской Федерации в области профилактики правонарушений являются:

1) непредставление требуемой документации;

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2) создание препятствий субъектам государственной системы профилактики правонарушений в осуществлении мер профилактики;

3) представление заведомо неверных сведений и данных о результатах применения мер профилактики правонарушений;

4) организация и (или) применение мер профилактики правонарушений неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями;

5) прямое или косвенное вмешательство в работу правоохранительных органов в области индивидуальной профилактики правонарушений в целях оказания влияния на ход и результаты проведения индивидуальной профилактики правонарушений;

6) иное воспрепятствование органам государственной системы профилактики правонарушений в применении мер профилактики правонарушений;

7) непринятие или ненадлежащее осуществление мер профилактики;

8) неисполнение должностными лицами органов и организаций представлений о принятии мер по устранению причин преступлений и иных правонарушений, направленных в их адрес правоохранительными и контрольно-надзорными органами.

Лица, виновные в совершении правонарушений, предусмотренных настоящей статьей привлекаются к ответственности в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

К недостаткам законопроекта следует отнести недостаточное внимание защите интересов общества и государства в процессе осуществления профилактики. Среди задач системы профилактики называется только «защита прав и свобод граждан от противоправных посягательств», что находится в противоречии с нормами уголовного и уголовно-процессуального законодательства и со статьей 6 самого законопроекта, где среди основных направлений деятельности субъектов профилактики правонарушений называются права, законные интересы юридических лиц, интересы общества и государства.

Из законопроекта, по-нашему мнению, необоснованно вычеркивается норма о криминологической экспертизе, которая шире экспертизы антикоррупционной, поскольку предполагает анализ нормативно-правовых актов на предмет их возможного влияния на криминогенную обстановку в целом, а не только на наличие коррупционных факторов. Криминологическая экспертиза, безусловно, обладает мощным профилактическим потенциалом. Кто знает, если бы такой экспертизе в свое время подверглось законодательство о приватизации — криминогенный потенциал его можно было бы существенно снизить.

Еще одни момент, который вызывает беспокойство: в проекте упорно проводится линия только на один путь воздействия на причины и условия правонарушений — их устранение. Данная позиция игнорирует научные исследования о природе причин преступности, многие из которых по сути своей являются объективными, связанными с законами развития общества в целом и рыночной экономики, в частности. Устранить их невозможно, так же как невозможно победить преступность. Подобный административно-командный подход неприменим к большинству причин, действующих в социально-экономической сфере, применительно к ним возможно снижать криминогенный потенциал, минимизировать последствия их действия, но никак не устранять. Таким образом, цель устранения всех причин и условий правонарушений является нереалистичной.

Благодаря обезнаучиванию в законопроекте появилась норма, просто противоречащая законам логики: среди задач профилактики называется «изучение, выявление и устранение причин и условий совершения правонарушений». Очевидно, что прежде чем изучать, надо сначала выявить причины и условия, а никак не наоборот.

Одна из причин названных недостатков закона, как и целого ряда других (рамок статьи просто недостаточно, чтобы подробно рассмотреть их все), является, по моему мнению, недостаточное участие научных работников в разработке законопроекта. Не случайно — и это тоже

вызывает большое удивление — из принципов профилактики правонарушений исчез принцип научной обоснованности. Соответственно, необходимо привлечь к работе над законопроектом ведущих российских криминологов, а также специалистов в области юридической техники, не ограничиваясь силами одного ведомства. Только при этом условии данный закон сможет стать надежной базой формирования нового, но такого важного в деле борьбы с преступностью направления правового регулирования, как профилактика преступлений.

Список литературы

1. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» № 120-ФЗ от 24 июня 1999 г.

2. Федеральный закон от № 64-ФЗ от 6 апреля 2011 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

3. См., например, Федеральный закон от № 3-Ф3 от 7 февраля 2011 «О полиции», Федеральный закон от № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 «О противодействии коррупции», Федеральный закон от № 124-ФЗ от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка» и др.

4. Лекарь А.Г. Проблемы правового регулирования деятельности по предотвращению преступлений // Труды высшей школы МООП РСФСР. 1966. № 6. С. 3-19.

5. Официальный интернет-сайт Президента России: www.krem1in.ru

6. http://www.rg.ru/2011/08/16/profi1aktika-site-dok.html

THE DRAFT LAW «ON FUNDAMENTALS OF THE STATE SYSTEM FOR THE PREVENTION OF OFFENCES IN THE RUSSIAN FEDERATION»

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *