Постановление КС 27

  • автор:

УДК 342.4

Ястребов А.Е. Проблемы исполнения решений

Конституционного Суда Российской Федерации

В статье рассматриваются актуальные проблемы исполнения решений Конституционного суда Российской Федерации. Автор анализирует причины неисполнения решений Конституционного суда РФ, возникающие в деятельности органов всех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной. В работе содержатся предложения по совершенствованию отдельных аспектов правового регулирования исполнения решений органа конституционного контроля.

Ключевые слова: Конституционный суд, исполнение решений Конституционного суда, постановления, определения Конституционного суда, Государственная Дума, Правительство, суды общей юрисдикции.

В условиях демократического право-в ого государства защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка в целом невозможны без отлаженного функционирования механизмов поддержания режима конституционной законности, включающего в себя неукоснительное выполнение всеми субъектами права актов конституционного контроля, содержащихся в них предписаний, а также максимального учета рекомендаций. В то же время качество исполнения решений органа конституционного правосудия может рассматриваться как показатель, отражающий общее состояние правовой и политической культуры государственного аппарата.

Исходя из необходимости обеспечения конституционный законности, верховенства Конституции и соблюдения законов, защиты прав и свобод человека и гражданина, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», определяя юридическую силу решений, основывается на следующих принципах.

Во-первых, его решения являются обязательными для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений,

организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Во-вторых, решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, обжалованию не подлежат; юридическая сила решения Конституционного суда об антиконституционности закона или нормативного акта не может быть преодолена повторным принятием аналогичного акта.

В-третьих, решения Конституционного Суда РФ действуют непосредственно после их вынесения и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу и не подлежат исполнению.

Реализация актов конституционной юрисдикции — одна из наиболее актуальных и важных проблем теории и практики конституционного правосудия, так как если решения Конституционного Суда не исполняются или исполняются ненадлежаще, то игнорируются те цели, на достижение которых они направлены согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации»: защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека, обеспечение верховенства и прямого действия

федеральной Конституции, единства конституционно-правового пространства РФ.

К вопросам исполнения решений Конституционного суда РФ неоднократно обращались в своих работах ученые-конституционалисты и юристы-практики1. Тем не менее, отдельные аспекты этой проблематики продолжают сохранять актуальность.

Исполнение решений Конституционного Суда представляет собой последовательность тесно взаимосвязанных мероприятий, ответственность за осуществление которых лежит на различных публично-властных субъектах. В число основных правотворческих способов исполнения конституционно-судебных решений прежде всего входят: а) принятие актов отменяющих (признающих утратившими силу) неконституционные акты (нормы); б) принятие новых актов, а также актов, вносящих новые положения в действующие акты, в том числе в целях устранения выявленного КС РФ пробела в правовом регулировании2.

Процедуру обеспечения решений Конституционного Суда правотворческими органами в общем виде определяет ст. 80 ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федераци3. Если решение Конституционного Суда требует осуществления законодательного регулирования, соответствующий законопроект не позднее шести месяцев после опубликования такого решения должен быть представлен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы, обязанной рассмотреть его во внеочередном порядке; если решение Конституционного суда предполагает необходимость нормативного регулирования Президентом РФ или Правительством РФ, они должны принять соответствующий акт не позднее двух месяцев после опубликования этого решения.

В практике Конституционного суда прослеживается тенденция к увеличению числа решений, в которых нормы признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации. Так, если в 2010 г было принято 7 решений о признании норм не соответствующими Конституции Российской Федерации, то в 2011 — 15 решений. В 2012 г. Конституционный суд принял 18 решений, которыми дисквалифицировались оспорен-

ные нормативные положения, в 2013 г было принято 23 таких решения4.

Из 23 решений, принятых в 2013 г, 21 постановление Конституционного Суда предполагает изменение законодательного регулирования. Такие решения подлежат исполнению в порядке статьи 80 ФКЗ о Конституционном Суде РФ.

Всего в 2013 г принято 20 федеральных законов, направленных на исполнение постановлений Конституционного Суда. Это наибольшее количество соответствующих законов за последние годы, для сравнения — в 2011-2012 г г в указанных целях было принято, соответственно, 15 и 17 законов5. По вопросу исполнения еще шести решений Конституционного Суда даны необходимые поручения Правительства Российской Федерации, на основании которых ведется работа в соответствующих федеральных органах государственной власти.

Долгое время установленный Законом о Конституционном Суде трехмесячный срок для подготовки законопроектов не позволял своевременно осуществить процедуры согласования законопроекта со всеми заинтересованными органами государственной власти. Поэтому Федеральным конституционным законом от 5 апреля 2013 года № 1-ФКЗ6 были внесены изменения в пункт 1 статьи 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», увеличившие с трех до шести месяцев срок подготовки Правительством РФ законопроектов во исполнение решений Конституционного Суда для внесения их в Государственную Думу. В связи с внесением этих изменений практически снята проблема нарушения трехмесячного срока, возникавшая на стадии подготовки законопроектов федеральными органами и согласования позиций по законопроектам.

По мнению Конституционного Суда РФ, итоги 2013 г позволяют говорить о том, что механизм исполнения решений Конституционного Суда в целом успешно функционирует и обеспечивается соответствующими действиями заинтересованных субъектов7 (Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства юстиции РФ, других министерств и ведомств, которым дано

поручение разработать соответствующие законопроекты).

Несмотря на отмеченную позитивную тенденцию по вопросам исполнения решений Конституционного Суда, определенные проблемы в этой сфере продолжают сохраняться.

Так, по состоянию на 15 марта 2014 г по сведениям Секретариата Конституционного Суда, федеральным законодателем не исполнено 39 постановлений8.

Как показывает анализ решений Конституционного Суда, из которых следует необходимость законодательного регулирования, и сведений, представленных органами государственной власти, проблемы их неправильного или несвоевременного исполнения возникают чаще всего на этапе подготовки проектов законов.

Одной из причин неисполнения постановлений Конституционного Суда остается несвоевременный процесс подготовки законопроектов заинтересованными органами исполнительной власти, которым Правительством Российской Федерации даны соответствующие поручения. Такие поручения даются, как правило, одновременно нескольким заинтересованным органам, которые посредством проведения различных согласительных процедур затягивают установленные сроки подготовки соответствующих законопроектов. Затягиванию сроков исполнения решений Конституционного Суда способствует несовершенство нормативной базы, конкретизирующей порядок реализации этих решений. Так, в Регламенте Правительства РФ, регулирующим его работу, в том числе в сфере осуществления законопроектной деятельности, отсутствуют указания, определяющие порядок принятия решений о мерах по исполнению решений Конституционного Суда, порядок разработки предложений о включении в план законопроектной деятельности Правительства, порядок принятия решений о разработке соответствующих законопроектов. Как считает судья Конституционного Суда РФ А.Н.Кокотов, целесообразно нормативно установить, что Правительство РФ не позднее, чем в двухмесячный срок после опубликования решения КС РФ утверждает своим решением срок подготовки и внесе-

ния законопроекта в Государственную Думу. Увеличение этого срока должно производиться в исключительных случаях и только по решению Правительства РФ9.

Другие проблемы неисполнения постановлений Конституционного Суда РФ связаны с деятельностью Государственной Думы.

По данным Конституционного Суда РФ, в 2013 г в настоящее время в Государственной Думе на различных стадиях законодательного процесса находятся 24 законопроекта, принимаемых во исполнение решений Конституционного Суда. По десяти из них в течение достаточно длительного времени отсутствуют сведения о движении законодательного процесса в Государственной Думе10.

Кроме того, большинство из находящихся в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе законопроектов, а это касается по существу половины неисполненных решений Конституционного Суда, проходят продолжительные процедуры назначения ответственных профильных комитетов, комитетов-соисполнителей и т.п. Например, разработанный и представленный Правительством Российской Федерации более года назад законопроект во исполнение Постановления от 14 июля 2011 г № 16-П в связи с продолжающимися процедурами согласования в настоящее время находится на стадии рассмотрения в процедуре первого чтения11.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В этой связи следует отметить, что в Регламенте Государственной Думы не предусмотрены специальные процедуры, гарантирующие своевременное рассмотрение законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда. Указанное обстоятельство создает возможность ничем не ограниченных (имевших место, в частности, в 2011 г.) переносов рассмотрения соответствующих законопроектов без определения сроков последующего рассмотрения (например, перенос законопроекта, направленного на реализацию Постановления от 26 декабря 2005 г № 14-П). Законопроект, реализующий Постановление от 22 июня 2010 г № 14-П, нацеленное на защиту избирательных прав граждан, внесенный в примерную программу законопроектной деятельности Государ-

ственной Думы в период весенней сессии

2011 г, так и не был принят12.

По нашему мнению, необходимо внесение изменений в Регламент Государственной Думы, четко определяющих порядок и сроки рассмотрения законопроектов, связанных с исполнением решений Конституционного Суда РФ. Эти изменения позволят повысить интенсивность законодательного процесса по подготовке и рассмотрению законопроектов в соответствии с решениями Конституционного Суда, а также устранению выявленных им несоответствий действующего законодательства Конституции Российской Федерации.

Качественное исполнение решений, принимаемых Конституционным Судом, во многом зависит от судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Нередко суды общей юрисдикции отказывали в пересмотре вынесенных судебных решений непосредственным участникам конституционного судопроизводства в случаях, когда постановлениями Конституционного Суда РФ оспариваемые нормативные положения были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в выявленном Судом конституционно-правовом смысле. В таких случаях суды делали вывод о том, что принятые по жалобам заявителей акты Конституционного Суда, как дающие конституционно-правовое истолкование оспариваемой нормы, а не признающие норму не соответствующей Конституции РФ, не отвечают содержащимся в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Уголовно-процессуальном кодексе РФ критериям определения вновь открывшихся обстоятельств13.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря

2012 года № 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений»14 внесло существенные изменения в практику пересмотра судебных актов в связи с принятием постановлений Конституционного Суда РФ. Верховный

суд РФ прямо указал, что постановление Конституционного Суда может являться новым обстоятельством и в случае, если оно содержит иное конституционно-правовое истолкование нормативных положений, примененных в конкретном деле, в связи с принятием решения по которым заявитель обращался в Конституционный Суд (п. 11 постановления).

В практике судов по-прежнему встречаются случаи ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда, если выявленный конституционно-правовой смысл проверенных норм облечен в процессуальную форму определения, которое не содержит признания проверяемой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации и, следовательно, предписания о необходимости пересмотра принятых ранее в отношении заявителя правоприменительных решений. По мнению Верховного Суда РФ, причинами такого положения с пересмотром судами дел в отношении лиц, по жалобам которых были приняты отказные определения с позитивным содержанием, являются «отсутствие однозначного законодательного определения правовой природы таких решений Конституционного Суда и их юридической силы»15.

Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г № 7-ФКЗ16 статья 80 Закона О Конституционном Суде была дополнена положением о том, что позиция Конституционного Суда относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда, в том числе в постановлении по делу о проверке по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, или о проверке по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Однако в этой норме ничего не сказано об определениях КС РФ, в которых иногда также содержится конституционно-правовое истолкование правовых норм. Это позволяет судам отказывать в пересмотре решений по делам заявителей, по жалобам которых были вынесены определения, и, тем самым, игнорировать правовые позиции Конституционного Суда.

По нашему мнению, в целях повышения эффективности исполнения правоприменительными органами всех решений Конституционного Суда РФ абзац пятый ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» необходимо изложить в следующей редакции: позиция Конституционного Суда относительно того, соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении или определении Конституционного Суда, в том числе в постановлении по делу о проверке по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, или о проверке по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

1 См., например: Султанов А.Р. Проблемы исполнения решений Конституционного Суда РФ // Журнал российского права.

2 Кокотов А.Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. — 2013. — № 5. — С. 92.

5 Там же.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

6 О внесении изменения в статью 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Федеральный конституционный закон от 5 апреля 2013 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2013. — № 14. — Ст. 1637.

7 Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда

8 Там же.

9 Кокотов А.Н. Указ. соч. — С. 94.

10 Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2013 году (электронный ресурс) // сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://www.ksrf. ru//ru/Info/Maintenance/InformationKS/Pages/ ReportKS2013.aspx.

11 Там же.

12 Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2011 году (электронный ресурс) // сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://www.ksrf.ru//ru/ Info/Maintenance/InformationKS/Pages/ReportKS. aspx.

13 Там же.

14 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 года № 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений» // Российская газета. 2012, № 5968 (21 декабря).

15 См.: Информационно-аналитический отчет об исполнении решений Конституционного суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конституционного судопроизводства в 2012 году (электронный ресурс) // сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://www.ksrf. ru//ru/Info/Maintenance/InformationKS/Pages/ ReportKS2012.aspx.

16 О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Федеральный конституционный закон от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2010. — № 45. — Ст. 5742.

И. С. Бастен

РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ИСТОЧНИК ПРАВА

Вопрос о месте решений Конституционного Суда в системе права Российской Федерации неоднозначно решается специалистами. Одни авторы признают их в качестве источников российского права (В. А. Туманов, Б.С. Эбзеев, Е.В. Колесников), другие это отрицают (Н.А. Богданов, Т.Г. Морщакова, Т.Я. Хабриева). Эти разногласия вызваны прежде всего сложившейся правовой доктриной. Закон и другие правовые акты не являются единственной формой выражения норм права, хотя для всех государств континентальной правовой системы они имеют определяющее значение. Судебные решения традиционно не относят к источникам континентального права. Однако в практической деятельности правоприменителю приходится руководствоваться не сложившимися теоретическими установками и положениями, а нормами права — общеобязательными правилами поведения, установленными и санкционированными государством и обеспеченными его принудительной силой ‘.

По мнению В. А. Савицкого правовые нормы могут возникать из самых разных источников. Важно, чтобы они по своей сущности были именно правовыми нормами. Поэтому правовая традиция, по нашему мнению, не всегда может служить мерилом определения подлинных источников права. Правовая система каждой конкретной страны является динамично развивающейся системой, постоянно изменяющейся и приобретающей новые черты и сущностные свойства 2. В современный период социально-экономических и политических преобразований, отказа от идеологических и юридических догм и стереотипов все большую поддержку приобретает позиция, рассматривающая значение судебного прецедента как источника права, хотя доктрина прецедентно -го права все еще не создана. Введение института конституционного правосудия — весьма важный фактор в изменении правовой системы, что позволяет поставить вопрос о роли решений органов конституционного правосудия как источника права.

Особое положение решений Конституционного суда РФ в системе судебной практики связано, прежде всего, с тем, что в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» лишь он один обладает полномочием толковать Конституцию РФ. Кроме того, в полномочия Конституционного суда РФ входит разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ, а также регионального законодательства и иных видов нормативно-правовых актов. Столь обширные полномочия, в сочетании с правом разрешать споры о компетенции между любыми органами государственной власти и рассматривать жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан, делает Конституционный суд уникальным институтом, важность решений которого тем более высока, что они не могут быть пересмотрены ни одним другим органом государственной власти и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Функция толкования конституционного (уставного) текста, особенно в установлении жестких механизмов изменения его содержания в целях обеспечения стабильности

Конституции приобретает новое качество — конституционного законодательствования. Осуществляя толкование Основного закона, Конституционный суд принимает такие решения, без которых сам текст Конституции уже не может считаться полным. Интерпретация каким-либо иным органом конституционной нормы, толкование которой уже было дано Судом, недопустимо.

Вопрос о нормативности официального судебного толкования поднимался в юридической литературе задолго до появления Конституционного суда РФ, применительно к постановлениям Пленума Верховного суда РФ, содержащим руководящие разъяснения по применению законов. Эти разъяснения признавались общеобязательными для всех правоприменителей, что породило споры по поводу их нормативности. Содержащиеся в таких разъяснениях подходы к толкованию норм законодательства часто учитывались судами общей юрисдикции при разрешении других дел, в которых применяются те же нормы законодательства. Суды и иные правоприменители вынуждены были в определенной мере «сверяться» с решениями Верховного Суда РФ в силу его особого статуса: ведь он является одновременно и высшей кассационной, и высшей надзорной инстанцией и полномочен пересматривать решения судов общей юрисдикции.

Какова же юридическая сила решений, принимаемых Конституционным судом? В силу принципа разделения властей Конституционный суд, как и другие органы правосудия, является правоприменительным органом, он не может творить право. Это прерогатива законодательной власти. Вместе с тем существуют такие решения Конституционного суда о толковании Конституции Российской Федерации, в которых с очевидностью усматриваются новые правовые нормы. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г. № 15-п по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции Российской Федерации устанавливается, что изменения наименований субъектов РФ включаются в текст ст. 65 Конституции Российской Федерации указом президента Российской Федерации на основании решения субъекта Российской Федерации, принятого в установленном им порядке 3. Этим постановлением Конституционный суд устанавливает новые нормы права.

Наиболее часто рассматриваемые Конституционным судом дела — это дела о проверке конституционности нормативных правовых актов. В порядке Конституции и Федерального Конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, при объявлении неконституционным какого-либо акта в целом он попросту выпадает из ряда нормативных регуляторов, хотя и не был отменен органом, его издавшим. В случае же признания неконституционности какой-либо части акта мы получаем, по сути, новый акт, так как старый акт теряет свою целостность. Содержание данных актов различно. В этом случае, по нашему мнению, появляется новый нормативно-правовой акт, полученный в результате трансформации первого в ходе проверки его конституционности. Иначе говоря, Суд «творит право». Так, впервые на законодательном уровне фактически признается не просто существование, но и юридическое значение прецедента в российской правовой системе. По мнению М.С Саликова, юридическая сила принимаемых Конституционным судом решений равна юридической силе законов. Причем первые более защищены, чем вторые, так как изменить и отменить закон вправе и парламент, и Конституционный суд, а изменить и отменить свое судебное решение может лишь он сам 4.

Мы считаем, что следует согласиться с мнением В.А. Кряжкова о том, что Конституционный суд выступает в роли законодателя, правда, «негативного»: он выбраковывает дефектные правовые нормы из правовой системы 5. Так, согласно ч. 3 ст. 79 Закона о Конституционном суде акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В данном случае Конституционный суд не выступает в роли законодателя, не подменяет его: он не отменяет закон де-юре. Однако де-факто закон отменяется.

Однако данной форме правотворчества присущ большой недостаток — решения Конституционного суда о проверке конституционности нормативных правовых актов имеют конкретный характер, то есть отменяют или устанавливают пределы действия конкретного нормативного правового акта. Согласно ч. 2 ст. 87 Закона о Конституционном суде «признание нормативного акта или договора либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. На практике данное правило, к сожалению, не рассматривается как влекущее прекращение действия всех правовых актов, так или иначе содержащих нормы, аналогичные признанным неконституционными.

Возникает вопрос: для кого же будет обязательным решение Конституционного суда, принятое по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан? Прежде всего, решение Конституционного суда обязательно для самих участников спора. Однако оно будет обязательно и для других субъектов правоотношений, которым придется столкнуться с этим решением. Иными словами, субъекты, не участвовавшие в рассмотрении дела, обязаны будут ссылаться на решение Конституционного суда в процессе своей правоприменительной деятельности. Так, после признания той или иной нормы уголовно-процессуального законодательства не соответствующей Конституции Российской Федерации, органы дознания, предварительного следствия, а также судебные органы не вправе применять ее в своей работе. При этом они каждый раз вынуждены ссылаться на решение Конституционного суда, которым данная норма признана неконсти-туционной6. (См. например, постановление от 3.05.1995г по делу о проверке конституционности ст. 220.1 и 220.2 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина Аветяна В. А.7)

Хотелось бы обратить внимание на следующий момент. Теоретически возможен вариант, что Суд изменит свою правовую позицию по тому или иному вопросу (например, это может быть вызвано изменением состава Конституционного суда). Тогда он примет новое решение, однако это не означает отмены ранее принятого решения. Оно сохраняет свою силу, хотя и не может рассматриваться более в качестве прецедента. В данном случае следует согласиться с тем, что такая ситуация недопустима, поскольку позволяет противоречиво толковать одну и ту же конституционную норму. В то же время, согласно ст. 73 закона «О Конституционном суде» в заседаниях палат Конституционного суда не может быть принято решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях. Это возможно лишь в пленарных заседаниях. Этим гарантируется стабильность позиции Конституционного суда.

Таким образом, постановления Конституционного Суда, по нашему мнению, являются источником конституционного права по следующим основаниям:

— могут содержать и отменять правовые нормы;

— имеют во многих случаях силу закона;

— выносятся именем Российской Федерации, являются окончательными и пересматриваются только этим органом;

— обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений;

— подлежат официальному опубликованию;

— обладают большим моральным авторитетом.

Решения Конституционного суда действительно выполняют правотворческую функцию, выступают в качестве источников права, устанавливают правила, реально регулирующие отношения в обществе, даже если это не соответствует положениям правовой доктрины, причем они являются источниками не только конституционного, но и гражданского, уголовного, трудового и других отраслей российского права. Обеспечивать исполнение этих решений должен не только авторитет самого Суда, но и соответствующие государственные институты.

Примечания

1 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 187.

2 См.: Савицкий В.А. Решения Конституционного суда Российской Федерации как источники конституционного права Российской Федерации//Ведомости Конституционного суда РФ. 1997. № 3.

3 См.: Конституционное право Российской Федерации: Сб. судебных решений. СПб., 1997. С. 127;

4 Там же. С. 5.

5 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л .В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 242.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

6 См.: Гаджиев Х. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Право и жизнь. 2000. № 26.

7 См.: Конституционное право Российской Федерации …

Н.Н. Неровная

УЧАСТИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ФОРМИРОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важнейшим шагом в развитии и укреплении российской демократической государственности являются выборы в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Безусловно, в общероссийском масштабе они взывают гораздо меньший общественный резонанс, чем выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Однако в плане укрепления стабильности в обществе, повышения эффективности работы властных структур, усиления роли субъектов Федерации в проходящих политических и социально-экономических преобразованиях значение региональных выборов трудно переоценить.

Именем Российской Федерации

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 471, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.М.Андреева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А.Гаджиева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Заявитель по настоящему делу гражданин А.М.Андреев оспаривает конституционность пункта 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации, согласно которому к новым обстоятельствам, являющимся основаниями для пересмотра судебных постановлений по правилам его главы 42 «Пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу», относится отмена судебного постановления суда общей юрисдикции или арбитражного суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия судебного постановления по данному делу.

1.1. Решением Курганского городского суда Курганской области от 22 февраля 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 16 мая 2017 года, было отказано в удовлетворении исковых требований заявителя к Департаменту природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области о признании срочного служебного контракта заключенным на неопределенный срок, приказа о прекращении действия служебного контракта незаконным, восстановлении на службе, взыскании среднего заработка за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда. Придя к выводу о том, что заключение с А.М.Андреевым срочного служебного контракта действующему законодательству не противоречило, суд первой инстанции сослался на подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области от 4 марта 2005 года N 28 «О государственной гражданской службе Курганской области» (в редакции Закона Курганской области от 31 октября 2014 года N 63), которым было установлено, что срочный служебный контракт заключается в случае замещения отдельных должностей государственной гражданской службы Курганской области категории «руководители», определяемых правовым актом представителя нанимателя — руководителя государственного органа Курганской области, лица, замещающего государственную должность Курганской области, либо представителя указанных руководителя или лица, осуществляющих полномочия нанимателя, а также должностей государственной гражданской службы Курганской области категории «помощники (советники)».

Определением судьи Курганского областного суда от 22 февраля 2018 года в передаче кассационной жалобы А.М.Андреева на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции было отказано (при этом доводы заявителя о том, что по его административному исковому заявлению подпункт 1 пункта 4 статьи 23 названного Закона Курганской области признан частично недействующим, во внимание не были приняты).

Решением Курганского областного суда от 7 июля 2017 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2017 года, было удовлетворено частично административное исковое заявление А.М.Андреева к Курганской областной Думе об оспаривании нормативного правового акта, а именно: подпункт 1 пункта 4 статьи 23 Закона Курганской области «О государственной гражданской службе Курганской области» (в редакции Закона Курганской области от 31 октября 2014 года N 63) признан недействующим в части слов «определяемых правовым актом представителя нанимателя» со дня вступления решения суда в законную силу как не соответствующий Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Принимая такое решение, суд учитывал, что оспариваемые законоположения применялись судом при рассмотрении гражданского дела с участием административного истца и что обращение с административным иском свидетельствует о сохраняющемся интересе в оспаривании им законности своего увольнения.

Определением Курганского городского суда Курганской области от 19 марта 2018 года в удовлетворении заявления А.М.Андреева о пересмотре по новым обстоятельствам решения того же суда от 22 февраля 2017 года было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Курганского областного суда апелляционным определением от 15 мая 2018 года оставила указанное определение без изменения, а частную жалобу заявителя без удовлетворения, отметив при этом, что решением Курганского областного суда от 7 июля 2017 года оспоренные положения нормативного правового акта признаны недействующими на будущее время и, следовательно, данное решение, по смыслу статьи 392 ГПК Российской Федерации, не может повлиять на правоотношения, возникшие в период действия этих положений, и не является новым обстоятельством для целей пересмотра решения.

1.2. Как полагает А.М.Андреев, пункт 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации по смыслу, придаваемому ему сложившейся судебной практикой, противоречит статьям 18, 46 и 53 Конституции Российской Федерации, поскольку препятствует пересмотру по новым обстоятельствам судебного постановления, в основу которого судом общей юрисдикции положен нормативный правовой акт, признанный в дальнейшем по административному исковому заявлению недействующим с момента вступления судебного решения об этом в законную силу, и тем самым исключает восстановление трудовых и связанных с ними имущественных прав административного истца, ранее нарушенных применением в его деле этого нормативного правового акта.

Соответственно, с учетом требований статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», пункт 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу постольку, поскольку на его основании судом общей юрисдикции решается вопрос о пересмотре принятого по гражданскому делу судебного постановления в связи с таким новым обстоятельством, как признание положенного в его основу нормативного правового акта недействующим с момента вступления в законную силу решения об этом, вынесенного судом по административному иску лица, участвовавшего в данном гражданском деле.

2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию правовым государством (статья 1, часть 1) и утверждая свое верховенство и верховенство федеральных законов на всей ее территории (статья 4, часть 2), устанавливает, что законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15, части 1 и 2). В развитие названных положений, относящихся к основам конституционного строя России, Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому судебную защиту его прав и свобод посредством, в частности, гражданского и административного судопроизводства (статья 46, часть 1; статья 118, часть 2), закрепляет, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46, часть 2); будучи независимым и подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, суд общей юрисдикции, арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (статья 120).

Руководствуясь приведенными конституционными положениями, с учетом статьи 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 6 декабря 2017 года N 37-П и Постановлении от 6 июля 2018 года N 29-П (принятом в отношении положения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, аналогичного оспариваемому заявителем в настоящем деле, по обращению со схожими фактическими обстоятельствами) сформулировал следующие правовые позиции:

в отличие от признания судом нормативного правового акта не подлежащим применению в конкретном деле как противоречащего акту большей юридической силы, последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования, обеспечиваемое доведением такого решения суда до сведения широкого круга лиц в надлежащем порядке (пункт 2 части 4 статьи 215 и часть 1 статьи 216 КАС Российской Федерации) и возможностью пересмотра в установленных случаях состоявшихся судебных решений, основанных на этом акте; следовательно, таким решением суда удовлетворяется как индивидуальный интерес лица в защите принадлежащих ему прав (уже нарушенных применением этого акта или находящихся под непосредственной угрозой нарушения в будущем), так и общественный интерес в поддержании законности и правопорядка в целом;

в целях обеспечения наиболее эффективного восстановления нарушенных прав с учетом приоритета, который отводит им Конституция Российской Федерации, положение статьи 311 АПК Российской Федерации об отмене постановления, положенного в основу судебного акта, может быть истолковано, по буквальному его смыслу, как включающее в свой нормативный объем правовые последствия решения суда общей юрисдикции, вынесенного в порядке административного нормоконтроля;

у административного истца, являющегося (являвшегося) одновременно участником гражданского дела, имеется юридическая заинтересованность в рассмотрении по существу его заявления об оспаривании подлежащих применению (примененных) в этом гражданском деле положений нормативного правового акта; кроме того, обращаясь за судебной защитой в порядке административного судопроизводства, лицо предпринимает усилия для отстаивания своей позиции, а также несет временные и финансовые издержки, в том числе на уплату государственной пошлины при подаче административного искового заявления и жалобы на принятое решение, на оплату услуг представителя, отвечающего требованиям, предусмотренным статьей 55 КАС Российской Федерации, а потому имеет разумные основания ожидать, что решение об удовлетворении его требования будет способствовать дальнейшей защите его имущественных и иных прав;

то обстоятельство, что арбитражные суды не рассматривают в качестве основания пересмотра судебного акта по новым обстоятельствам признание в порядке административного судопроизводства по требованию заинтересованного лица судом общей юрисдикции нормативного правового акта, примененного арбитражным судом в деле с участием этого лица, недействующим с момента вступления решения об этом в законную силу, препятствует восстановлению нарушенных прав, хотя это лицо и предприняло комплексные меры по их защите, прибегнув к параллельному использованию различных ее форм, и подтвердило посредством правосудия правоту своей позиции о противоречии нормативного правового акта меньшей юридической силы нормативному правовому акту большей юридической силы;

в случае, когда нарушение прав лица применением нормативного правового акта в гражданском деле уже имело место, невозможность для него извлечь благоприятные правовые последствия из судебного решения, которым удовлетворено его административное исковое заявление, но этот акт признан недействующим на будущее время, обесценивала бы само право на обращение в суд с административным иском, лишала бы стимулов к защите своих прав всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации), подрывала бы доверие к судебной системе и правосудию в целом, а также ставила бы такое лицо в неравное положение по сравнению с теми, кто будет испытывать на себе положительное воздействие указанного решения в дальнейшем, не приложив собственных усилий к устранению из правового поля незаконного нормативного правового акта.

С учетом этих и иных доводов Постановлением от 6 июля 2018 года N 29-П Конституционный Суд Российской Федерации признал пункт 1 части 3 статьи 311 АПК Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — он не препятствует пересмотру по новым обстоятельствам вступившего в законную силу судебного акта арбитражного суда по заявлению лица, в связи с административным иском которого положенный в основу этого судебного акта нормативный правовой акт признан недействующим судом общей юрисдикции, вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим.

3. Согласно пункту 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации к новым обстоятельствам, являющимся основаниями для пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений, относится отмена судебного постановления суда общей юрисдикции или арбитражного суда либо постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послуживших основанием для принятия судебного постановления по данному делу. В соответствии с пунктом 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2012 года N 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений» судам при рассмотрении заявлений, представлений о пересмотре судебных постановлений по новым обстоятельствам необходимо проверять, повлияла ли отмена постановлений указанных органов на результат рассмотрения дела.

Тем самым приведенное законоположение как по его буквальному смыслу, так и с учетом разъяснения Верховного Суда Российской Федерации не определяет понятия «отмена постановления государственного органа» и не ограничивает возможности участников судебного процесса по защите их прав посредством пересмотра по новым обстоятельствам несправедливого судебного постановления, вступившего в законную силу.

Вместе с тем, как свидетельствует практика судов общей юрисдикции, в том числе постановления, вынесенные в отношении заявителя по настоящему делу, признание судом недействующим нормативного правового акта как не соответствующего закону может не рассматриваться в качестве обстоятельства, предусмотренного пунктом 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации (за исключением случаев, когда данный нормативный правовой акт признан недействующим с момента его принятия), даже если нормативный правовой акт признан недействующим судом в связи с административным иском лица, участвовавшего в деле, в котором этот нормативный правовой акт был применен.

4. По смыслу статьи 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации гражданское судопроизводство, посредством которого осуществляют судебную власть суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в основных своих началах и чертах должно быть единообразным (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2017 года N 24-П).

Учитывая однородный характер регулируемых Гражданским процессуальным и Арбитражным процессуальным кодексами Российской Федерации процессуальных правоотношений, приведенный вывод Конституционного Суда Российской Федерации в отношении пункта 1 части 3 статьи 311 АПК Российской Федерации и сохраняющие свою юридическую силу правовые позиции, положенные в его основание, в полной мере применимы и к регулированию, установленному пунктом 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать пункт 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — он не препятствует пересмотру по новым обстоятельствам вступившего в законную силу судебного постановления суда общей юрисдикции по заявлению лица, в связи с административным иском которого положенный в основу этого судебного постановления нормативный правовой акт признан недействующим судом, вне зависимости от того, с какого момента данный нормативный правовой акт признан недействующим.

2. Конституционно-правовой смысл пункта 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

3. Правоприменительные решения, принятые по делу гражданина Андреева Андрея Михайловича на основании пункта 1 части четвертой статьи 392 ГПК Российской Федерации в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд

Российской Федерации

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *