Обсуждение законопроектов

  • автор:

Зачем ульяновскому бизнесу ОРВ — оценка регулирующего воздействия?

Это спасение для предпринимателей на уровне государства или очередная утопия властей? Что вообще такое ОРВ? Как эта система работает? На наши вопросы ответил Максим Светуньков, директор департамента программного планирования и оценки регулирующего воздействия министерства экономического развития Ульяновской области.

— Краткая история оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в Ульяновской области: кто, когда и зачем ее придумал?
— Механизм ОРВ является новым для современной России, хотя аналоги существовали и в дореволюционной России и в советской. В том виде, в котором эта процедура реализуется в настоящее время, она сформировалась примерно в 60-х годах ХХ века в странах Запада. В России же стала оформляться с начала 2000-х годов. Ульяновская область стала пилотным регионом России по внедрению механизма оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов (НПА) в практику принятия государственных решений в 2011 году.

— Цель ОРВ? Кто в области за нее отвечает — министр Олег Асмус, весь минэкономики или…?
— Цель ОРВ установлена федеральным законом: выявление в проектах НПА, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации. Именно поэтому уполномоченным органом по реализации процедуры ОРВ в Ульяновской области было определено министерство экономического развития, в 2011 году называвшееся еще министерством экономики региона.

— Ясно. Так кто же отвечает за ОРВ?
— В структуре министерства был создан отдел оценки регулирующего воздействия в составе департамента программного планирования. В отделе работают 4 специалиста с экономическим образованием. Однако работа лежит на стыке экономики, права и социологии, поэтому с самого начала к работе в качестве экспертов привлекаются и юристы, и социологи, и экономисты. Помимо реализации самой процедуры ОРВ, перед министерством экономики была поставлена задача трансформировать систему нормотворчества в регионе таким образом, чтобы чиновники, разрабатывающие проекты регуляторных решений, заранее предвидели и просчитывали все последствия от принятия того или иного решения. Необходимо отметить, что система нормотворчества в современной России выстроена таким образом, что правом законодательной инициативы обладает достаточно широкий ряд субъектов, а кроме того, в качестве оценки эффективности их действий рассматривается количество разработанных и принятых актов. В результате вступают в силу слабо проработанные, не согласованные с общественностью, противоречивые и политизированные нормативные правовые акты. В настоящее время на федеральном уровне принято около 200 тысяч нормативных правовых актов, а на региональном – около 18 тысяч.

— Очень много…
— Многие из них затрагивают сферу предпринимательства и инвестиций. В экономически стабильной ситуации работать в таких условиях сложно, а в ситуации кризиса – просто невозможно. Поэтому механизм ОРВ направлен на повышение качества процесса нормотворчества, на повышение качества институциональной среды бизнеса и замедление прироста нормативной базы.

— С юридической точки зрения ОРВ как выглядит?
— В настоящее время законодательно закреплены две процедуры ОРВ: оценка регулирующего воздействия принимаемых актов и экспертиза действующих актов. Основной документ, закрепляющий порядок ОРВ, это закон Ульяновской области от 05.11.2013 № 201-ЗО «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ульяновской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Ульяновской области и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности».

— Его основные положения?
— порядок проведения ОРВ предусматривает переход к ранней стадии проведения ОРВ, начиная со стадии обсуждения идеи (концепции) нового правового регулирования (т.е. разработчик вначале предлагает заинтересованным сторонам рассмотреть концепцию регулирования, а уже после учета всех замечаний может приступить к его разработке);
— без заключения об ОРВ проект нормативного правового акта Ульяновской области, затрагивающий вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности не может быть принят. В случае получения отрицательного заключения об ОРВ разработчик обязан устранить замечания уполномоченного органа (Министерства экономического развития Ульяновской области).
— законодательно закреплена процедура экспертизы принятых нормативных правовых актов Ульяновской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
— результаты экспертизы в обязательном порядке должны быть рассмотрены должностным лицом, подписавшим нормативный правовой акт, и приняты соответствующие меры в случае отрицательных результатов экспертизы.

— Много, но тоже ясно. Как бизнесмену или предпринимателю, представителю общественности принять участие в ОРВ? Узнал, например, бизнесмен, что готовится такой-то закон. Что ему делать, чтобы включилась процедура ОРВ? Куда идти или писать? Как реально работает ОРВ?
— Чтобы сделать процесс обсуждений более открытым в сети Интернет была создана площадка для обсуждения всех нормотворческих инициатив, затрагивающих интересы предпринимателей http://regulation.ulgov.ru. Теперь каждый субъект предпринимательской и инвестиционной деятельности может принять участие в обсуждении на открытом ресурсе, изложить свои замечания и предложить альтернативные варианты регулирования. Пожалуй, в сфере государственного регулирования более открытого для общества механизма на сегодняшний день нет. И в заключении, которое будет подготовлено по результатам проведения процедуры ОРВ, будут отражены все обоснованные предложения и замечания участников. Впоследствии каждый из них может проследить, отражены ли они в конечном документе.

— Есть мнение, что сотни миллионов и даже миллиардов рублей для бизнеса и государства можно сэкономить при ОРВ. Хотелось бы 1-2 примера такой практики в области, иначе читатели скажут, что оценка — только бумажка.
— Успешность развития процедуры ОРВ в Ульяновской области оценивается сотнями миллионов рублей экономии бизнеса от непринятия тех нормативных правовых актов, которые могли бы быть излишним обременением для бизнеса и повлечь необоснованные издержки. Эти суммы подтверждают и эксперты, которые следят за нашей деятельностью.
Возьмём, к примеру, законопроект прошлого года «О внесении изменений в статью 2 закона Ульяновской области «О регулировании некоторых вопросов, связанных с осуществлением розничной продажи алкогольной продукции».

— Возьмем. Алкоголь и торговля — это тема.
— Проект закона предусматривал введение ограничения розничной продажи пива и пивных напитков в местах осуществления розничной торговли, находящихся в нежилых помещениях многоквартирных жилых домов. Проще говоря, вводится ограничение на продажу данного вида алкоголя в магазинах, расположенных на первых этажах многоквартирных домов. По информации разработчика проекта акта, проблема, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, связана с нарушениями санитарных норм и нарушением правопорядка, а также увеличением уличной преступности вблизи жилых домов.

— Логично, кажется.
— Однако при более детальном анализе предлагаемых норм было установлено, что положительного социального эффекта от введённого регулирования может и не быть. Причины следующие:
1. Запрет распространялся на торговые точки, расположенные в нежилых помещениях жилых домов. Близлежащие к жилым домам отдельно стоящие павильоны, реализующие пиво и пивные напитки под запрет не попадали.
2. Ограничение не распространялось на другие виды лёгкого алкоголя (вино, шампанское, игристые вина), потребление которых имеет аналогичные негативные социальные эффекты. А также не затрагивает реализацию крепкого алкоголя, хотя его употребление также обуславливает возникновение все тех же проблем.
3. Ограничение не распространялось на розничную продажу пива и пивных напитков, осуществляемую организациями при оказании ими услуг общественного питания. То есть, если на первом этаже многоквартирного дома расположен пивной бар, то он не попадает под данное регулирование.
4. Кроме того, данный закон стимулирует переход к потреблению более крепкого алкоголя, так как продажа легкого попадает под запрет.
5. По прогнозу ряда компаний, осуществляющих розничную продажу пива и пивных напитков в нежилых помещениях жилых домов, введение регулирования повлечёт снижение рентабельности и сокращение рабочих мест.
Тем не менее, в случае принятия акта прогнозные необоснованные издержки субъектов предпринимательской деятельности составили бы более 600 миллионов рублей. Проект акта содержал положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности и положения, способствующие ослаблению конкурентного соперничества на рассматриваемом рынке товаров ограничению развития конкуренции. Поэтому данный акт получил отрицательное заключение и не был принят.

— Поможет ли ОРВ ульяновскому бизнесу в кризисный 2015 год?
— Ни для кого не секрет, что введение санкций западными странами в отношении России и падение цен на энергоносители ухудшило и без того непростую ситуацию в экономике. При этом были нарушены многие, складывающиеся годами, деловые связи с иностранными партнёрами. Вследствие этого государство вынуждено изыскивать дополнительные источники доходов для покрытия обязательств. Все эти негативные тенденции, конечно же, отражаются и на бизнесе, как на малом, так и крупном, оказывая всё возрастающее давление. И именно в этой непростой ситуации процедура оценки регулирующего воздействия сможет продемонстрировать весь заложенный в неё потенциал для соблюдения баланса интересов, как бизнеса, так и государства.

— Каким образом?
— В сложные время иногда принимаются скоропалительные решения ввиду сжатых сроков. Механизм ОРВ позволит оградить бизнес от «вредных» и до конца не продуманных нормативных правовых актов, которые могут ухудшить положение предпринимателей и инвесторов, приведя к необоснованным расходам или затрудняющим ведение хозяйственной деятельности. В то же время оценка регулирующего воздействия способствует выявлению неэффективных мер поддержки и, соответственно, неэффективному расходованию бюджетных средств, которые можно перенаправить на другие цели для достижения максимального положительного эффекта от предоставления мер государственной поддержки. Необходимо добиться восприятия процедуры ОРВ не как излишнего и обременительного механизма, а как привычного процесса, понятного и чиновниками, и бизнесу и обществу.

Андрей Белов

Центральным элементом системы эффективного регулирования в развитых странах является институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ), основанный на анализе проблем и целей государственного регулирования, определении возможных вариантов достижения целей, а также оценке связанных с ними позитивных и негативных эффектов с целью выбора наиболее эффективного варианта в соответствии со специальными установленными процедурами.

► Схема процедуры ОРВ

Институт оценки регулирующего воздействия позволяет подойти системно к процессам введения, изменения и отмены правовых норм, регулирующих экономическую деятельность, и обеспечить, как следствие, существенное повышение качества регулирования и предсказуемости и обоснованности возможных изменений в нормативно-правовой базе экономической деятельности.

Важным элементом процедуры ОРВ является проведение публичных консультаций с заинтересованными сторонами, которое позволяет выявить позиции заинтересованных сторон, сделать процесс рассмотрения интересов всех затрагиваемых новым регулированием групп прозрачным, обеспечить свободное заявление и возможность учета данных интересов.

Ключевые цели проведения процедуры ОРВ

  • Рассчитать выгоды и издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности, других заинтересованных лиц, связанные как с оплатой прямо установленных регулированием платежей, так и с прочими организационными расходами по выполнению вновь вводимых требований, включающими затраты трудового времени сотрудников, необходимые материалы, а также затраты на консультации и обучение.
  • Оценить воздействие регулирования на деловой климат и инвестиционную привлекательность страны или региона, конкуренцию и структуру рынков;
  • Обеспечить выбор наиболее эффективного варианта решения проблем.
  • Снизить риски, связанные с введением нового регулирования и повысить доверие граждан и бизнеса к принимаемым государством решениям.

► ОРВ проектов нормативных правовых актов, влияющих на экономическое развитие регионов

События и документы

Обсуждение законопроекта

Следующей стадией законотворческого процесса является обсуждение внесенного в порядке законодательной инициативы или же позднее разработанного законопроекта. Наряду с обязательными, но все же дополнительными компонентами как получение законопроекта, его регистрация и информация о нем на сессии, главным все-таки является обязательное рассмотрение внесенного законопроекта или законодательного предложения в результате осуществления права законодательной инициативы закрепленным конституционно.

Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Обсуждение бывает двоякого рода: предварительное, неофициальное и официальное обсуждение.

Предварительное обсуждение производится, как правило, с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций. Оно может осуществляться в самых различных формах, включая, например, проведение тематических научно-практических конференций, семинаров, заседаний «круглых столов», дачу экспертных заключений, проведение теле- и радио дебатов, посвященных обсуждаемым законопроектам, подготовка соответствующих публикаций в газетах и журналах и др.

На стадии предварительного обсуждения законопроекта он может быть направлен ответственным комитетом в государственные органы, научные и общественные организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Официальное обсуждение законопроектов обычно осуществляется на двух уровнях на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов, а также на уровне парламентских палат. Регулируется процесс прохождения обсуждения с помощью специальных положений и регламентов.

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов — чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием:

  • 1) при первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости;
  • 2) суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения;
  • 3) третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Дальнейшее прохождение проекта закона, включая его обсуждение, регулируется Регламентом Совета Федерации — верхней палаты Парламента России, в которую он должен быть передан в течение пяти дней после принятия данного законопроекта в нижней палате — Государственной Думе.

Согласно Конституции РФ, Совет Федерации может некоторые законы вообще не обсуждать и не рассматривать. Нерассмотрение закона, поступившего из Государственной Думы, Советом Федерации означает согласие с его принятием. Однако это не касается федеральных конституционных законов, а также федеральных законов по вопросам:

  • 1) федерального бюджета;
  • 2) федеральных налогов и сборов;
  • 3) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии;
  • 4) ратификации и денонсации международных договоров РФ;
  • 5) статуса и защиты государственной границы России, а также войны и мира (ст. 106 Конституции РФ).

Для того, чтобы стать законами, они должны быть обсуждены и приняты не только в Госдуме, но и в Совете Федерации.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *