Государственная политика в области обращения с отходами

  • автор:

УДК 349.6

А. Я. Рыженков

ПРИНЦИПЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

В статье доказывается, что в условиях сложной экологической ситуации в сфере обращения с отходами производства и потребления, законодатель обращает особое внимание не только на формулировку правовых норм для решения данной проблемы, но и специальных принципов, направленных на создание ядра данного правового института, установления приоритетов его развития на длительный срок. В зависимости от роли в структурировании права, российские ученые выделяют субинституциональные, институциональные, подотраслевые, отраслевые, межотраслевые и общеправовые принципы права. В статье предлагается закрепить главный институциональный принцип в сфере обращения с отходами производства и потребления — принцип предотвращения появления отходов. Это необходимо потому что полноценная реализация принципов обращения с отходами производства и потребления затрудняется не только объективными причинами

(нехваткой средств местного бюджета на вывоз отходов), но и дефектами самой экономической модели, сложившейся не только в России, но и большинстве других стран мира. Данный принцип должен означать, что основным направлением экологической политики государства является не «лечение симптомов болезни», а принятие долгосрочной программы действий, направленных на изменение действующей экономической модели и сокращение числа возникающих отходов. Такой переход возможен только в условиях международного сотрудничества, а также изменения потребительских моделей поведения населения, что возможно только в условиях реформирования приоритетов существующей системы экологического образования.

Ключевые слова: принцип; отходы; устойчивое развитие; окружающая среда; экологическая безопасность; загрязнение; предприниматели.

A. J. Ryzhenkov

PRINCIPLES OF WASTE MANAGEMENT: PROBLEMS AND SOLUTIONS

Key words: principle; waste; sustainable development; environment; environmental safety; pollution; entrepreneurs.

Отходы производства и потребления — вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления,

которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. Организация упорядоченного обращения с отходами производства и потребления (их сбора, удаления,

обезвреживания, переработки, использования, уничтожения) превратилась в последние несколько лет в одну из наиболее сложных экологических проблем России. Общая величина накопленных и учтенных отходов производства и потребления в целом по РФ составляла на начало 2016 г. около 31,5 млрд т. При этом количество образовавшихся отходов, начиная с 2006 г. по 2015 г., возросло на 44 %, и рост продолжается.

Места хранения отходов (полигоны и свалки) часто становятся источниками негативного воздействия на окружающую среду, причем не только в отношении земель и почв, но атмосферного воздуха из-за разложения некоторых видов отходов и трудно тушимых пожаров, а также водных ресурсов (особенно подземных вод) при попадании в них вредных веществ с поверхности земли.

Полигоны отходов часто служат и источником «биологического загрязнения», так как способствуют размножению крыс, вызывают нежелательное скопление птиц, бродячих животных и т.д. Ощутимое негативное воздействие на природу оказывают также мелкие стихийные свалки отходов, которые весьма многочисленны и плохо контролируются муниципальными властями .

В связи с этим неудивительно, что законодатель обращает особое внимание не только на формулировку правовых норм в сфере обращения с отходами, но и специальных институциональных принципов, направленных на создание ядра данного правового института, установления приоритетов его развития на длительный срок. Под принципами права в юридической литературе обычно понимаются «объективно обусловленные начала, в соответствии с которыми оно развивается, которые лежат в основе системы законодательства. Это нормы наиболее общего содержания, которые фиксируют важнейшие направления и способы правовой регуляции социальной деятельности людей» .

Соответственно, в зависимости от роли в структурировании права, российские ученые выделяют субинституциональные, институциональные, подотраслевые, отраслевые, межотраслевые и общеправовые принципы права . Интересующая нас группа принципов относится к числу институциональных, и определяет основные начала и направления развития лишь одного института особенной части экологического права, посвященного регулированию общественных отношений в сфере обращения с отходами производства и потре-

бления. В ст.3 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2016 г.) «Об отходах производства и потребления» перечислен ряд таких «основных принципов государственной политики в области обращения с отходами», которые могут быть классифицированы в две группы:

1) институциональные принципы, дублирующие отраслевые принципы, изложенные в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». В их число входят принципы охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного качества окружающей среды и сохранение биологического разнообразия; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития; доступ в соответствии с законом к информации в области обращения с отходами; участие РФ в международном сотрудничестве в области обращения с отходами.

При этом примечательно, что второй из упомянутых выше принципов посвящен сочетанию «экологических и экономических интересов общества», в то время как тот же принцип в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» сформулирован как «принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды». Учитывая, что обеспечение устойчивого развития предполагает баланс трех групп интересов (экономических, экологических и социальных) , игнорирование в ст. 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» сферы социальных интересов может быть квалифицировано как недостаток юридической техники. При этом следует заметить, что сам по себе прием дублирования на уровне институциональных принципов отраслевых принципов достаточно распространен в экологическом законодательстве, примером чему является дублирование принципов экологической экспертизы.

2) вторая группа принципов не дублирует общеправовые или отраслевые принципы, а посвящена установлению исходных, основных начал обращения исключительно с отходами производства и потребления. В эту группу следует включить принцип использования методов экономического регулирования деятельности в сфере обращения с отходами в целях уменьшения их количества и вовлечения в хозяйственный оборот; использование наилучших доступных технологий при обраще-

нии с отходами, а также принцип комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов для уменьшения количества отходов.

Включение в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» указанных двух групп принципов — основных (конституционных), направленных на соблюдение и защиту экологических прав человека и гражданина, и принципов, определяющих организационно-правовой (процедурный) механизм реализации положений данного закона, в научной литературе получило поддержку и обоснование . Вместе с тем следует заметить, что при всех плюсах дублирования правовых норм в нескольких законах, дублирование принципов (основных начал) едва ли сможет повысить эффективность законодательства.

Как уже отмечалось выше, принципы права могут быть не только институциональными, но и субинституциональными, то есть определять исходные начала (основы) не всего института права, а только его части. Данное правовое явление в настоящий момент изучено совершенно недостаточно в общей теории государства и права. Тем не менее, в науке трудового права обращалось внимание на существование принципов субинститута социального партнерства, в числе которых названы принципы заинтересованности сторон в участии в договорных отношениях; обязательности коллективных договоров и соглашений; контроль за их выполнением; ответственность сторон, их представителей за невыполнение по их вине коллективных договоров и соглашений .

Представляется, что в рамках рассматриваемого правового института обращения с отходами, к числу субинституциональных принципов можно отнести принципы обращения с радиоактивными отходами, сформулированные в Федеральном законе от 11.07.2011 №190-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Анализ данных принципов позволяет сделать вывод о том, что кроме двух из них (принципа приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, окружающей среды от негативного воздействия радиоактивных отходов и принципа доступности для граждан и общественных объединений информации, связанной с обеспечением безопасности и предотвращением аварий при обращении с радиоактивными отходами), дублирующих отраслевые принципы экологического права, все остальные носят более узкий характер, и направлены на установ-

ление общих (рамочных) правил обращения исключительно с радиоактивными отходами.

Реализация данных принципов позволит реализовать конечную цель обеспечения безопасности при обращении с радиоактивными отходами, под которой Ю. В. Сорокина предлагает понимать их надежную изоляцию в специальных хранилищах на весь период, который необходим для уменьшения их активности за счет распада до уровня, когда радиоактивные отходы уже не будут представлять опасности для граждан как источник излучения. Проблема обращения с радиоактивными отходами является важнейшим элементом системы функционирования ядерного энергетического комплекса, успешное решение которой значительно повлияет на развитие энергетического сектора .

Рассмотрим механизм реализации принципов обращения с отходами производства и потребления в законодательстве России и судебной практике.

1) Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в своих статьях содержит четкий механизм реализации не всех, а только некоторых институциональных принципов, сформулированных в его ст.3. Например, можно только догадываться, как именно закон позволит обеспечить «сохранение биологического разнообразия» или участие в международном сотрудничестве. По отношению к другим институциональным принципам, закон более конкретен.

Например, принцип «использования наилучших доступных технологий при обращении с отходами» конкретизируется в ст. 24 Закона, предусматривающей экономическое стимулирование деятельности в сфере обращения с отходами для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, использующих технологии, обеспечивающие снижение количества отходов. Главная же цель данной статьи состоит в создании механизма реализации принципа использования методов экономического регулирования деятельности в сфере обращения с отходами для уменьшения их количества и вовлечения в оборот.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Большое внимание в законе уделено реализации принципа доступа к информации в сфере обращения с отходами, чему способствует создание Единой государственной информационной системы учета отходов от использования товаров (ст. 24.3 Закона РФ «Об отходах производства и потребления).

2) В целях реализации принципа «комплексной переработки материально-сырьевых ре-

сурсов для уменьшения количества отходов» необходимо развитие системы раздельного сбора отходов, а также увеличение числа му-сороперерабатывающих и мусоросжигающих заводов . В настоящий момент отсутствие раздельного сбора отходов, их сортировки и, как следствие, недостаточность количества современных предприятий по переработке отходов, приводит к размещению отходов, содержащих токсичные вещества, на полигонах твердых бытовых отходов без предварительного обезвреживания. Кроме ряда объективных проблем, решению этого вопроса препятствуют особенности экологического мировоззрения россиян, которые пока не осознают важность перехода к раздельному сбору отходов, необходимость предотвращения появления отходов и возможностей их дальнейшей переработки. В этом смысле приученные с детства к сортировке мусора жители европейских стран, даже при отмене сортировки, еще долго бы сортировали отходы в силу привычки .

В настоящий момент наибольших успехов в деле раздельного сбора отходов достигла Германия благодаря дифференциации тарифов на вывоз различных видов контейнеров. Например, плата за вывоз коричневого контейнера с отходами органического происхождения самая низкая. Вывоз черного контейнера со смешанным мусором уже обойдется местным жителям в два раза дороже, а контейнеры для упаковки и бумаги предоставляются специализированными компаниями бесплатно. Поэтому местные жители заинтересованы как можно реже заполнять черные контейнеры, производя сортировку мусора. Высокие тарифы на вывоз черных контейнеров связаны с высокими расходами на утилизацию смешанных отходов, включающую в себя сортировку с извлечением полезных фракций, сушку, размельчение, сжигание, захоронение .

Аналогичная цель в сфере обращения с отходами производства и потребления часто провозглашается и в программных документах федерального уровня. Так, в соответствии с п.15 Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г., утвержденных Президентом РФ 30 декабря 2012 г., при решении задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами необходимо применять поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья (металлолом, бумага, стеклянная и

пластиковая тара, автомобильные шины, аккумуляторы и т.д.). Фактически, в данном случае мы видим весьма удачную формулировку институционального принципа в сфере отходов.

Более того, обязательность раздельного сбора уже заложена федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Так, согласно ст. 16 Федерального закона от 6.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления городских округов должны участвовать в организации деятельности по сбору (в т.ч. раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Согласно ст. 7 Закона г. Москвы от 30.11.2005 № 68 (ред. от 03.04.2013) «Об отходах производства и потребления в городе Москве», производители отходов — субъекты хозяйственной и иной деятельности при осуществлении деятельности по обращению с отходами обязаны, в числе прочего, обеспечивать раздельный сбор, сортировку, обезвреживание, транспортирование отходов. Однако в большинстве регионов РФ эта практика не стала распространенной.

Именно об этом нам говорит официальная статистика, согласно которой лишь в отдельных субъектах РФ реализуются пилотные проекты по строительству мусоросжигательных или мусороперерабатывающих заводов. В большинстве же других субъектов РФ осуществляется лишь захоронение отходов на полигонах (свалках). Если говорить только о твердых бытовых отходах (ТБО), то на объекты по их переработке и сжиганию пока поступает относительно небольшая часть общего числа данного вида отходов. В частности, в 2015 г. на мусороперерабатывающие объекты было направлено около 21 млн м3 (7 % от общего объема вывоза), а на мусоросжигательные заводы -менее 7 млн м3 ТБО (2,4 %). Данный вариант мало приемлем из-за высокой стоимости, как правило, импортных технологий, недостаточной разработанности российских технологий переработки отходов, а также невозможности обеспечения экологических требований законодательства России в ходе их эксплуатации .

3) Реализация принципа охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного качества окружающей среды и сохранения биологического разнообразия в настоящий момент затруднена тем, что до сих пор в реальной российской действительности

сохраняются весьма опасные для окружающей среды и населения методы обращения с отходами производства и потребления, в том числе несанкционированные свалки отходов; наблюдается недостаток объектов размещения отходов как специально оборудованных сооружений; продолжается практика предоставления земельных участков для создания и эксплуатации объектов размещения отходов на землях иного целевого назначения; фиксируются случаи захоронения отходов в границах населенных пунктов, а также размещения отходов на объектах, не включенных в реестр отходов; сохраняется тенденция превышения предельной емкости объектов размещения отходов, загрязнение отходами других (кроме земель) компонентов окружающей среды; нарушение правил эксплуатации объектов размещения отходов; отсутствие разрешительной документации (лицензии) на деятельность, связанную с размещением отходов производства и потребления .

Указанные нарушения постоянно выявляются в судебной практике. Так, администрация Серпуховского муниципального района обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к ООО «Первая гильдия», в котором просило обязать общество разработать проект рекультивации нарушенных земель, расположенных под полигоном ТБО «Съяново-1», а также возложить на общество обязанность за счет собственных средств провести работы по биологической и технологической рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, вовлечению земель в оборот в соответствии с проектом рекультивации. Удовлетворяя заявление администрации, суд первой инстанции признал его обоснованным. Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению ввиду следующего. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», одним из основных принципов государственной политики в области обращения с отходами является охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия.

Не проведение обществом мероприятий по рекультивации земель предназначенных для захоронения твердых бытовых отходов, помимо экономических интересов муниципального

образования, нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду, которое непосредственно обязаны защищать органы местного самоуправления, а также наносит вред окружающей среде.

Нарушение ООО экологического законодательства «нарушает права администрации как арендодателя земельного участка и муниципального образования «Серпуховский муниципальный район Московской области» на благоприятную окружающую среду, оказывает негативное воздействие на здоровье граждан» . В данном случае вызывает интерес необычная конструкция субъекта права на благоприятную окружающую среду, которым суд посчитал муниципальное образование. Между тем, согласно общепринятым представлениям, закрепленным в главе 2 Конституции РФ, субъектом большинства прав человека может быть только физическое лицо, но никак не муниципалитет.

Вышеизложенное позволяет предположить, что полноценная реализация принципов обращения с отходами производства и потребления затрудняется не только объективными причинами (например, нехваткой средств местного бюджета на вывоз отходов), но и дефектами самой экономической модели, сложившейся не только в России, но и в большинстве других стран мира.

На это обстоятельство уже давно обращают внимание сторонники концепции циклической экономики Кена Вебстера. В рамках данной концепции много внимания уделяется исследованию взаимосвязи человеческого, социального, естественного и экономического капитала. Исследуя недостатки современной экономической модели, которая влечет появление огромного количества отходов, сторонники данной концепции проводят параллели с жизнью леса, где наблюдается эффективное взаимодействие воды, энергии, растений, животных, бактерий, грибов. Отходы одного биологического вида становятся пищей другого, а отходы другого вида — пищей для третьего, и потому вся лесная экосистема не просто выживает, но и процветает. Кен Вебстер полагает, что близится конец эры дешевой и доступной энергии, дешевых материалов и доступных кредитов. У линейной экономики нет будущего. Такое будущее есть у циклической экономики, основанной на другой системе ценностей .

Таким образом, в рамках модели циклической экономики предлагается отказаться от сегодняшней модели потребления. Речь, конечно же, не идет об уменьшении зарплаты или со-

кращении ассортимента товаров в магазинах. Сторонники этой концепции призывают прекратить гнаться за брэндами и выкидывать на свалку вещи и технику, которые перестали быть модными. Они предлагают потреблять не символический смысл, а реальную сущность товара. Если каждую стиральную машинку не выкидывать, а отдавать на реновацию, то сколько отходов в этом случае не будет образовано? Сегодня эту схему реализовать невозможно в силу определенного настроя потребителей, равно как и производителей товаров. Выделим основные плюсы циклической экономики.

В их числе обычно называются резкое сокращение количества отходов, уменьшение потребностей в природных ресурсах, причем не только металлах или нефти, но и электроэнергии и воде, произведенные товары становятся доступнее для всех, появляются новые рабочие места и отрасль экономики — реновация. Кроме повышения качества товаров (а ведь многие производители так рассчитывают срок службы, чтобы по его истечении потребитель купил новый товар), и отличного менеджмента главное препятствие — сознание людей .

Отсюда вытекает необходимость рассматривать систему образования в качестве ме-

ханизма разъяснения плюсов модели циклической экономики, и в рамках этой стратегии вводить соответствующие предметы в школах или открывать магистерские программы по циклической экономике в вузах.

Подводя итоги, следует заметить, что главным институциональным принципом в сфере обращения с отходами производства и потребления, определяющим долгосрочную перспективу развития законодательства об отходах, должен стать принцип предотвращения появления отходов. Данный принцип должен означать, что основным направлением действующей экологической политики государства является не «лечение симптомов болезни», а принятие долгосрочной программы действий, направленных на изменение действующей экономической модели и сокращение числа возникающих отходов. Несомненно, такой переход возможен только в условиях налаженного международного сотрудничества, а также изменения потребительских моделей поведения широкого круга граждан, что возможно только в условиях реформирования приоритетов существующей системы экологического просвещения и образования.

Литература

1. Анисимов А. П. О некоторых дискуссионных проблемах концепции устойчивого развития // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. №3. С. 31-36.

4. Васильчук Ю. В. Организационно-правовые проблемы перехода в Российской Федерации к системе раздельного сбора отходов производства и потребления // Новая правовая мысль. 2016. №2. С. 108-115.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8. Правовая система социализма: в 2 кн. Кн. 1 / отв. ред. А. М. Васильев. М.: Юридическая литература, 1986-1987. 386 с.

9. Собянина М. Д. Принципы институтов российского трудового права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь: ПГУ, 2006. 17 с.

10. Сорокина Ю. В. Общая правовая характеристика обращения с радиоактивными отходами // Новая правовая мысль. 2013. №2. С. 14-18.

12. Черкашин А. Кругооборот по-немецки // Российская бизнес-газета — новое законодательство. 2011. 13 сентября. №814.

Рассматриваемые нами критерии отнесения опасных отходов к классу опасности предназначены для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в процессе хозяйственной деятельности которых происходит образование опасных отходов и которые обязаны документально подтвердить отнесение своих отходов к классу опасности, разработать и согласовать паспорта опасных отходов.

Класс опасности отходов определяется по степени потенциального негативного воздействия на окружающую среду при воздействии отхода на нее в соответствии с критериями, приведенными в таблице:

Классы опасности отходов в соответствии с ФККО

Градации негативного воздействия опасных отходов на окружающую среду Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды Класс опасности отхода для окружающей среды
Крайне высокое Экосистема необратимо нарушена. Период восстановления отсутствует 1 класс – чрезвычайно опасные
Высокое Экосистема сильно нарушена. Период самовосстановления не менее 30 лет после полного устранения источника вредного воздействия 2 класс — высокоопасные
Среднее Экосистема нарушена. Период самовосстановления не менее 10 лет после снижения негативного воздействия от источника 3 класс – умеренно опасные
Низкое Экосистема нарушена. Период самовосстановления не менее 3 лет 4 класс — малоопасные
Очень низкое Экосистема практически не нарушена 5 класс – практически неопасные

Отнесение отходов к классу опасности может осуществляться расчетным или экспериментальным способом.

Если по результатам расчетного метода отход относится к 5-му классу опасности, необходимо подтверждение класса опасности отхода экспериментальным способом (биотестирование отходов). При отсутствии подтверждающих документов по отнесению отхода к 5-му классу опасности (протоколы биотестирования) отходы может быть присвоен 4-й класс опасности. Стоит напомнить, что на отходы 5-го класса опасности паспорт отхода не разрабатывается.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *