Бюджетная политика 2017

  • автор:

Документы

МИНИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОТОКОЛ № 11
открытого заседания Общественного совета
при Министерстве финансов Российской Федерации

Председатель Общественного совета С.Г.Синельников-Мурылёв
Секретарь Общественного совета А.Н.Дерюгин

Приложение к Протоколу №11 заседания Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации от 11 октября 2016г

Особое мнение членов Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации на проекты основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

В.А. Мау, С.Г. Синельников-Мурылев, А.Н. Дерюгин, С.М. Дробышевский, И.А. Соколов, С.С. Шаталова:

Эксперты РАНХиГС, Фонда «Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара» и ВАВТ рассмотрели проекты основных направлений бюджетной и налоговой политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – ОНБП и ОННП) и сообщают следующее.

Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

1. Раздел «Основные итоги реализации бюджетной политики в 2015-2016» содержит описание того, каковы были внешние условия, и что происходило в сфере, относящейся к бюджетной политике, в последние годы. Вместе с тем отсутствует анализ того, в какой степени все это связано с достижением поставленных ранее целей бюджетной политики (сформулированных в аналогичных документах последних лет), что из заявленного ранее удалось, и чего не удалось сделать и по какой причине. В результате остается непонятным, является ли данный документ руководством к действию, или носит скорее декларативный характер.

2. На протяжении последних лет наблюдается отсутствие преемственности целей и задач ОНБП. Принимая во внимание тот факт, что ежегодные ОНБП определяют основные направления бюджетной политики на 3 года, то есть, распространяются на пересекающиеся интервалы времени, можно констатировать, что несмотря на преимущественно среднесрочный характер бюджетного планирования (за исключением 2016 года), приоритеты бюджетной политики остались краткосрочными, и, более того, неустойчивыми, что в значительной степени нивелирует преимущества принятия бюджета на 3 года.

3. Срок представления ОНБП в текущем году практически за неделю до рассмотрения на заседании Правительства самого проекта федерального бюджета в значительной степени обесценивает значимость этого документа, превращая его элемент пояснительной записки к проекту закона о бюджете.

4. Сформулированные в документе цели и задачи бюджетной политики зачастую выходят далеко за рамки компетенции собственно бюджетной политики, и потому не могут быть достигнуты исключительно за счет применения ее инструментов.

5. Вызывает определенные вопросы новое бюджетное правило, которое не содержит никаких указаний относительно наполнения и расходования средств Фонда национального благосостояния. Представляется целесообразным дополнительное рассмотрение параметров бюджетного правила, а не поспешное утверждение его Правительством в рамках ОНБП.

6.Документ совершенно не затрагивает вопрос управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, имеющий непосредственное отношение к обеспечению бюджетной устойчивости и снижению зависимости от конъюнктуры на мировых сырьевых рынках.

7. Одной из задач бюджетной политики в области межбюджетных отношений в ОНБП является «содействие сбалансированности бюджетов субъектов и местных бюджетов». Вместе с тем, основная доля сокращения общего объема доходов консолидированных бюджетов регионов с 11,6% ВВП в 2016 году до 11,0% ВВП в 2019 году будет обусловлена сокращением межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (с 1,8% до 1,4% ВВП за тот же период). При этом данное снижение никак не связано с сокращением делегируемых полномочий, а затронет финансовое обеспечение собственных региональных и местных полномочий. Стоит также отметить, что данное сокращение трансфертов будет сопровождаться сокращением доходной базы регионов за счет передачи 1% ставки налога на прибыль в федеральный бюджет. В отсутствие планируемого изменения разграничения полномочий между федерацией и регионами, что могло бы привести к сокращению расходных обязательств региональных и местных бюджетов, при необходимости исполнения майских указов Президента, основное бремя которых ложится именно на регионы, планируемое сокращение реального объема финансовой помощи региональным бюджетам идет в разрез с решением указанной задачи.

8. В области совершенствования государственных программ необходимо отметить актуальность предлагаемых мер. Вместе с тем без рассмотрения остается несколько принципиальных вопросов, без решения которых невозможно качественное изменение эффективности и результативности бюджетных расходов:

• При декларировании необходимости передачи ответственным исполнителям государственных программ большей свободы действий в обмен на повышение их ответственности за достижение результата, государственные программы и сопроводительные документы к ним обросли большим количеством требований к их детализации, что превратило их в тяжеловесную надстройку, дублирующую функции стратегических документов. Это лишило данный инструмент гибкости и возможности успевать за бюджетным процессом.

• Высокая доля непрограммных расходов (около 45% в 2016 году) и отсутствие каких-либо перспектив полного охвата федерального бюджета программно-целевыми принципами не позволит воспользоваться их преимуществами, и будет оставаться существенным тормозом на пути повышения бюджетной эффективности.

Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

1. Как и ОНБП, ОННП представлен в новом формате, и также, как и ОНБП, документ не содержит анализа того, в какой степени были достигнуты поставленные ранее цели налоговой политики. Более того, в представленной форме он вообще не содержит описания реализованных ранее мероприятий в этой сфере. Для того, чтобы документ носил не декларативный, а действенный характер, представляется целесообразным включить в него анализ достижений ранее задекларированных целей и задач.

2. Среди предложенных мер в области налоговой политики считаем необходимым поддержать следующие:

• введение налога на добавленный доход (НДД) в нефтяной отрасли для пилотных месторождений (как новых, так и уже разрабатываемых);

• продолжение «налогового маневра», включающего снижение (вплоть до отмены в 2018-2020 гг.) экспортных пошлин на нефть, повышение НДПИ и изменение схемы акцизов на нефтепродукты;

• поддержка малого бизнеса (налоговые каникулы, уменьшение налога на расходы на приобретение кассовых аппаратов и др.);

• рассмотрение вопроса об освобождении от налогообложения купонного дохода по обращающимся облигациям;

• инвентаризация неналоговых платежей и внесение тех из них, что по сути являются налогами, в Налоговый кодекс;

• введение ограничений возможности зачета убытков убыточных компаний в составе консолидированной группы налогоплательщиков (КГН) против прибыли прибыльных участников;

• работа над внесением изменений в соглашения об избежании двойного налогообложения, а также с 2018 г. – начало автоматического обмена налоговой информацией с зарубежными налоговыми органами.

3. Вместе с тем, в ОННП содержится ряд предложений, которые до настоящего момента либо широко не обсуждались, либо в их отношении не представлено достаточно проработанных мер по реализации:

• В отношении налога на прибыль:

i. изменение порядка переноса убытков;

ii. изменение пропорции распределения поступлений по налогу на прибыль в пользу федерального бюджета: 3% в ФБ и 17% в РБ (вместо 2:18);

iii. предоставление льгот по налогу на прибыль компаниям, которые инвестируют в объекты инфраструктуры на Дальнем Востоке (пока налоги не окупят инвестиции).

• Взимание, начиная с 2018 – 2019 годов, в Российской Федерации НДС с ввозимых товаров, реализуемых зарубежными поставщиками российским физическим лицам с использованием интернет-площадок (не предложено реального механизма, обеспечивающего уплату налога и не позволяющего обойти данное правило).

• Повышение акцизов на безалкогольное пиво (с содержанием спирта менее 0,5%).

Ввиду наличия тесной связи между ОНБП и ОННП предлагаем также рассмотреть вопрос об объединении в будущем этих документов в единый документ «Основные направления фискальной политики на очередной финансовый год и плановый период».

Учитывая вышеизложенное, считаем возможным согласовать представленные проекты ОНБП и ОННП с учетом имеющихся замечаний.

Я.И. Кузьминов:
НИУ ВШЭ, Институт «Центр развития», Н.Акиндинова, А.Чернявский

Комментарии к Основным направлениям бюджетной политики на 2017-2019

1. Оценка внешних условий.

Оценка Минфином внешних условий реализации бюджетной политики в 2017-2019 гг. (в части условий торговли) выглядит обоснованной. Короткий инвестиционный цикл и высокая эластичность по цене предложения сланцевой нефти из США наряду с другими факторами будут в ближайшие годы удерживать цену на нефть в диапазоне 40-50 долл./барр. (в постоянных ценах 2016 года).

2. Оценка потенциального роста.

На стр. 23 проекта ОНБП приведено обоснование потенциальных темпов экономического роста в России, ожидаемых в среднесрочном периоде. Указано, что данная оценка сделана на основании подхода Харрода-Домара (основные работы 1948, 1973), предполагающего, что уровень сбережений (и инвестиций) является ключевым фактором экономического роста. Данный подход специалисты Минфина противопоставляют подходу, восходящему к модели Солоу (1956), который помимо динамики факторов (труда и капитала) объясняет экономический рост изменением совокупной факторной производительности, сочетающей в себе эффекты изменения технологий, экономии ресурсов, отдачи от человеческого капитала. В расчет потенциального роста (панельная регрессия на межстрановых данных) специалисты Минфина наряду с нормой инвестиций включают такие факторы как изменение условий торговли, отношение бюджетных расходов к ВВП и отклонение уровня ВВП по паритету покупательной способности страны от среднего по выборке уровня.

Следует отметить, что данный подход не учитывает результатов более поздних классических исследований факторов экономического роста, например, Барро (1991), Барро, Сала-и-Мартин (2004), Мэнкью, Ромер и Вайл (1992). Согласно результатам этих исследований в число ключевых факторов экономического роста помимо учтенных специалистами Минфина, как минимум, нужно включать показатели уровня образования (человеческого капитала), открытости экономики, развития государственных и общественных институтов, социокультурные факторы.

Подобный подход Минфина к определению динамики потенциального роста, на наш взгляд, переоценивает значимость для России нормы инвестиций по сравнению с другими факторами. Характерно различие между быстро растущими развивающимися странами, стартовавшими с низкого уровня ВВП на занятого и высокой нормой инвестиций (Китай, Корея), и странами с высоким, а также средним уровнем ВВП на занятого (в т.ч. Россия, Бразилия, ЮАР), которые имеют более умеренные темпы роста. Собственно, приведенные Минфином данные (график на стр. 23), показывают, что абсолютное большинство стран со среднегодовыми темпами роста ниже 2% имеют самые разные значения нормы инвестиций (от 18-19% до 26-27% ВВП), что не позволяет считать этот фактор безусловным двигателем экономического роста, по крайней мере, для стран со средним и высоким уровнем дохода.

Несмотря на эти замечания, приведенная Минфином оценка среднегодового роста ВВП на занятого в среднесрочном периоде в 1,5% представляется достаточно реалистичной.

3. Доходы федерального бюджета.

В документе справедливо отмечено, что в условиях низких нефтяных цен ключевой является проблема пополнения доходов бюджета.

В среднесрочной перспективе несмотря на низкие прогнозные цены на нефть нефтегазовые доходы продолжают обеспечивать треть доходов федерального бюджета. При этом условием роста этих доходов в номинальном выражении, обеспечивающего балансировку бюджета при стабильных ценах на нефть и прогнозируемых ограничениях на рост добычи и физобъемов нефтегазового экспорта, становится постоянное номинальное обесценение рубля.

Потенциально эта ситуация создает риски повышения налоговой нагрузки в следующих бюджетных циклах.

В качестве основной меры по мобилизации доходов Минфин предлагает собирать до 50% от чистой прибыли по принадлежащим государству акциям компаний и прибыли ФГУП. Не отвергая саму идею, мы считаем нужным продумать еще ряд вопросов. Компании с госучастием имеют частных владельцев, которые тоже претендуют на дивиденды. Надо оценить, как изъятие половины прибыли в каждом случае скажется на привлекательности компании для инвесторов (особенно с учетом предполагаемого сокращения участия государства) и, соответственно, на ее развитии. Кроме того, перспектива изъятия 50% чистой прибыли может стимулировать компании сокращать прибыль, раздувая затраты. Отсюда вытекает, по крайней мере, что государство должно создать эффективную систему контроля за динамикой и структурой затрат у госкомпаний.

Предложение Минфина усилить борьбу с «серыми зарплатами» с целью повысить собираемость налогов и взносов во внебюджетные фонды с работающих в тени и полутени, безусловно, соответствует принципу справедливости налогообложения. Однако следует учесть, что в условиях ожидаемой в ближайшие годы стагнации в экономике, это сильно затруднит выживание людей, особенно в глубинке. Нам понятно, что вывести зарплаты из тени не получится быстро, и поэтому нужна серьезная программа вывода из тени, содержащая условия, стимулы, меры контроля, этапы, а не надежда быстро и кардинально изменить ситуацию силами налоговиков и полиции.

4. Расходы федерального бюджета и бюджетной системы.

Проект ОНБП предполагает сокращение объема расходов бюджетной системы в 2017 году до 35,6% ВВП против 37,3% ВВП в 2016 году (36,5% ВВП без учета реализовавшихся гарантий федерального бюджета по кредитам ОПК). Единственный раздел, по которому ожидается рост относительно ВВП (с 13,4% до 13,5%) — это Социальная политика, расходы по остальным разделам в % ВВП либо сокращаются, либо остаются неизменными.

Таблица 1. Расходы бюджетной системы по функциональной классификации, % ВВП.

* всплеск доходов на Национальную экономику в 2014 году объяснялся проведением разовой операции передачи АСВ ОФЗ на 1 трлн. руб. (1,3% ВВП)

** всплеск расходов на Национальную оборону в 2016 году объяснялся досрочной реализацией гарантий, выданных федеральным бюджетом по кредитам предприятиям ОПК в 2010-2011 гг, погашение которых приходилось на 2017-2018 годы – около 0,8% ВВП.

С учетом сокращений 2016 года суммарный уровень расходов на человеческий капитал к 2017 году сокращается на 0,5% ВВП и продолжает снижаться до 2019 года. (Рис 1). В предлагаемой бюджетной конструкции к 2019 году сильнее всего сокращаются расходы на экономику (госинвестиции и субсидии), а также расходы на управление и силовой блок. Удержание предложенного ограничения расходов на силовой блок в принципе реализуемо, но потребует большой политической воли и избегания новых витков геополитической напряженности.

Повышение удельного веса расходов на Социальную политику связано с нерешенностью проблемы реформирования пенсионной системы и потребует дополнительных решений в ближайшие годы.

Рис 1. Укрупненная структура расходов бюджетной системы, % ВВП

Расходная политика федерального бюджета предполагает продолжение сокращения его участия в финансировании здравоохранения и минимальный прирост расходов на образование (1,8% в 2017 году), Таблица 2. Таким образом перспективы финансирования расходов на человеческий капитал будут в 2017-2019 гг. еще сильнее связаны с возможностями региональных бюджетов и системы ОМС. При этом прогноз Минфина предполагает дальнейшее сокращение и доходов и расходов регионов (относительно ВВП). Сокращение будет связано со снижением трансфертов регионам в части «иных трансфертов». При этом повышение дотаций предполагается профинансировать за счет «централизации» 1 % налога на прибыль, то есть доходов, изъятых у самих регионов.

Таблица 2. Динамика расходов федерального бюджета, млрд. руб./% к пред. году

Показатель

2015

2016

2016/ 2015

2017

2017/ 2016

2018

2018/ 2017

2019/ 2018

Всего

15 620

16 403

105,0

16 160

98,5

15 951

98,7

15 962

100,1

Общегосударственные вопросы

1 118

1 098

98,2

1 170

106,6

1 126

96,2

1 115

99,0

Национальная оборона*

3 181

3 889

122,2

2 840

73,0

2 728

96,1

2 816

103,2

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

1 966

1 943

98,8

1 934

99,5

1 944

100,5

1 931

99,3

Национальная экономика

2 324

2 166

93,2

2 344

108,2

2 266

96,7

2 096

92,5

Жилищно-коммунальное хозяйство

39,6

105,3

50,0

90,0

Охрана окружающей среды

128,9

118,8

102,6

102,6

Образование

91,4

101,8

103,7

99,5

Культура, кинематография

102,3

101,1

95,7

89,9

Здравоохранение

90,3

81,8

104,5

91,5

Социальная политика

4 631

108,6

5 057

109,2

4 970

98,3

5 076

102,1

Физическая культура и спорт

90,5

130,3

64,0

61,8

Средства массовой информации

92,6

92,1

97,1

98,5

Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации

96,3

114,2

98,9

104,2

Обслуживание государственного и муниципального долга

123,4

114,2

118,7

105,6

** всплеск расходов на Национальную оборону в 2016 году объяснялся досрочной реализацией гарантий, выданных федеральным бюджетом по кредитам предприятиям ОПК в 2010-2011 гг, погашение которых приходилось на 2017-2018 годы

5. Дефицит.

Начиная с 2017 года Минфин планирует чистые заимствования на внутреннем рынке в 2017-2019 годах довести до 1 трлн. руб. Это вдвое больше чистых заимствований планируемых на 2016 год и существенно превышает заимствования на рынке ОФЗ за последние пять лет. В 2014 году резкое увеличение внутреннего долга было связано с выпуском ОФЗ для поддержки банковской системы (ОФЗ в сумме 1 трлн. руб. были переданы в АСВ). В 2016 году за восемь месяцев на рынке ОФЗ нетто привлечение составило 226 млрд. руб. Нам известно, что увеличение расходов на «силовой блок» в 2016 году полностью или частично будет профинансировано за счет специального выпуска ОФЗ. Это означает, что Минфин не планирует взять с рынка все 449 млрд. руб. указанные в ОНБП. Это тем более ставит под сомнение планы увеличить в ближайшие три года заимствования до 1 трлн. руб. Такая стратегия имеет и негативные последствия. К ним относится увеличение стоимости заимствований, процентных расходов, увеличение стоимости заимствований на рынке корпоративных облигаций. Во всех случаях, такое решение связано с рисками.

Из данных ОНБП в разделе финансирование дефицита федерального бюджета следует, что Минфин планирует с 2017 года стать нетто получателем бюджетных кредитов от регионов. Такие кредиты выдаются с 2008 года и фактическое сальдо предоставления и возврата этих кредитов было для Минфина отрицательным с 2008 по 2016 год. Нужно учитывать, что значительная часть получателей бюджетных кредитов – бедные регионы. Непонятно, достаточно ли будет вышеупомянутого «маневра» с дотациями, чтобы им помочь.

В.В. Климанов:

Комментарии к проекту документа
«Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов»

1) В разделе 2.2 одной из трех основных задач бюджетной политики в сфере межбюджетных отношений является «совершенствование эффективности правового регулирования разграничения полномочий между уровнями публичной власти и повышение эффективности системы делегирования полномочий». В то же время разграничение расходных полномочий является внешним фактором для бюджетной политики, отраженным в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. В рамках бюджетной политики корректнее говорить о разграничении расходных обязательств.

2) В разделе 2.2 предлагается содействие сбалансированности бюджетов субъектов и местных бюджетов не за счет новых финансовых инструментов, а за счет мобилизации уже существующих. Но возможности такой мобилизации весьма ограничены в текущих условиях. Более продуктивным было бы дополнение предлагаемых мер передачей с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации отдельных видов налоговых и неналоговых доходов.

3) Некоторые предложения в разделе 2.2 потребуют существенного законодательного «сопровождения». Это, в частности, касается усовершенствования механизма функционирования КГН. Без внесения соответствующих проектов федеральных законов реализация таких предложений остается маловероятным.

4) Представляется спорным предложение в разделе 2.2 о минимизации количества субсидий, распределяемых на конкурсной основе. Без сохранения таких субсидий будет затруднительно говорить о создании стимулов для субъектов Российской Федерации проводить позитивные изменения в различных вопросах социально-экономического развития.

5) В разделе 2.3 представляется целесообразным расширить тезис об обеспечении обособлением мероприятий приоритетных проектов по определенным Правительством Российской Федерации направлениям в виде отдельных структурных элементов государственных программ с учетом того, что данное направление деятельности получает активизацию уже в 2016 году.

А.С. Калинин:

Замечания и предложения Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» к проекту Основных направлений налоговой политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

1. Согласно подпункту 1 пункта 1.1. раздела II Основных направлений налоговой политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее – Основные направления) предполагается освобождение самозанятых лиц от обложения налогом на доходы физических лиц приносящей им доход деятельности на срок до 31 декабря 2018 года.

Считаем, что предлагаемые меры не соответствуют положениям Плана действий Правительства Российской Федерации, направленным на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году. Так, согласно п. 82 Плана предусмотрено освобождение самозанятых граждан от уплаты налогов и платежей в государственные внебюджетные фонды на три года (без привязки к определенной дате).

Следовательно, меры, предусмотренные Основными направлениями, содержат меньший объем гарантий самозанятым гражданам, что создает препятствия для достижения ожидаемого результата — снижения неформальной занятости экономически активного населения.

Кроме того, полагаем, что существует риск предъявления самозанятым гражданам требований по уплате налогов за периоды, предшествовавшие подаче уведомления об осуществлении оплачиваемой деятельности. Это будет в значительной степени препятствовать выводу самозанятости «из тени». В связи с этим предлагаем установить порядок налогообложения доходов, которые были получены самозанятыми гражданами до подачи ими уведомлений.

2. В соответствии с подпунктом 3 пункта 1.1. раздела II Основных направлений предполагается корректировка механизма установления значения коэффициента-дефлятора, используемого в рамках системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход (ЕНВД). Во исполнение этих положений Минфином России подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в главы 26.2, 26.3 и 26.5 части второй Налогового кодекса Российской Федерации».

Законопроект предусматривает рост коэффициента-дефлятора. Предполагается «установить коэффициент-дефлятор, необходимый в целях применения главы 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ), на 2017 год — равный 1,891, на 2018 год — равный 1,982, на 2019 год — равный 2,063».

Коэффициент-дефлятор непосредственно влияет на размер налоговой нагрузки на бизнес. Рост коэффициента-дефлятора на 5% ежегодно в течение трех лет, по экспертным оценкам, может привести к росту налоговой нагрузки для 2,1 млн. хозяйствующих субъектов, применяющих ЕНВД, на
12 млрд. руб. в период до 2019 года.

Рост налоговой нагрузки для плательщиков ЕНВД идет вразрез с поручением Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года о необходимости обеспечения в период с 2015 по 2018 год включительно неизменности условий налогообложения.

Законопроект разработан во исполнение пункта 78 Плана действий Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году. План предусматривает, что целью корректировки механизма установления значения коэффициента-дефлятора, используемого в рамках ЕНВД должно быть обеспечение предсказуемого уровня налоговой нагрузки для предпринимателей, применяющих ЕНВД. Однако разработанный Минфином России законопроект не отвечает заявленным целям, поскольку принятие указанной нормы ухудшит финансовые показатели бизнеса.

В целях обеспечения экономической стабильности предприятий малого и среднего предпринимательства в условиях замедления экономического роста полагаем, что оптимальной мерой представляется продление «заморозки» коэффициента-дефлятора на уровне 2015 года.

3. В связи с предусмотренным подпунктом 1 пункта 6 раздела II Основных направлений повышением ставки акциза на сидр до 21 рубля за литр «ОПОРА РОССИИ» полагает, что такие меры экономически не оправданы, а их реализация приведет к негативным последствиям для малого и среднего бизнеса, занятого в данном сегменте. Предлагаемые меры не будут способствовать решению задачи повышения наполнения бюджета Российской Федерации.

В России производство натурального сидра осуществляется, в основном, на небольших предприятиях производственной мощностью не более 300 тысяч декалитров в год. При этом совокупный объем производимого ими сидра не превышает 0,2% от общего объема рынка пива и другой слабоалкогольной продукции. Следовательно, более чем двукратное увеличение ставки акциза не даст существенного прироста поступлений в бюджет, но ляжет непомерным бременем на плечи малого бизнеса.

«ОПОРА РОССИИ» предлагает более действенный механизм, позволяющий без изменений ставки акциза значительно увеличить поступления в бюджет. Этот механизм заключается в отмежевании сидров, соответствующих требованиям ст. 2 Федерального закона от 22.11.1995
№ 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от слабоалкогольных коктейлей под названием «сидр» и применении в отношении слабоалкогольных коктейлей предусмотренной законом ставки акциза в размере 400 рублей за 1 литр безводного этилового спирта, содержащегося в напитке (36 рублей за литр напитка).

Таким образом, при действующих ставках акцизов и при должном контроле со стороны регулятора производители слабоалкогольных коктейлей под названием «сидр» заплатят в бюджет 2,340 млрд. рублей акцизов
(65 млн. литров х 36 руб./литр). Кроме этого, еще 350 млн. рублей акцизов (35 млн. литров х 10 руб./литр) заплатят производители сидра, отвечающего требованиям Федерального закона № 171-ФЗ. В результате поступления в бюджет составят не 2,1 млрд. рублей, а 2,69 млрд. рублей.

4. В связи с предусмотренным подпунктом 1.4 пункта 1 раздела II Основных направлений предложением включить в НК РФ имеющие налоговую природу неналоговые платежи полагаем, что более эффективной мерой будет систематизация таких платежей в соответствии с планом, который готовится в настоящее время Минэкономразвития России. Указанный план мероприятий и проект федерального закона по систематизации неналоговых платежей, предусматривают определение правил установления, исчисления и взимания неналоговых (обязательных публичных) платежей.

5. Подпункт 9.1 пункта 9 раздела II Основных направлений предусматривает увеличение размера пени. Считаем, что повышение размера пени, подлежащей уплате в случаях нарушений сроков уплаты налогов, сборов и страховых взносов, до одной стовосьмидесятой ставки рефинансирования Банка России является избыточной мерой, существенно увеличивающей фискальную нагрузку на бизнес.

6. Так как с 1 января 2017 года порядок исчисления и уплаты страховых взносов будет регулироваться главой 34 НК РФ, считаем целесообразным включить раздел, касающийся страховых взносов, в Основные направления налоговой политики. Также считаем необходимым отразить в Основных направлениях налоговой политики положение о необходимости продления на 2019 год срока применения текущих ставок страховых взносов.

Хорошо было бы иметь в ОНБП блок стесс-тестирования, где оценивались различные виды рисков. В том числе риск недобора чистых заимствований на внутреннем рынке.

Правительство и Министерство финансов, проанализировав опыт предыдущих периодов, решили вернуться к трехлетнему планированию бюджета, на что указывает принятый законопроект «Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». Но, несмотря на все преимущества такого подхода, сложно спрогнозировать, удастся ли следовать изначально заложенным в проект параметрам и будет ли такая политика воспринята частным бизнесом в качестве сигнала, который свидетельствует о стабилизации ситуации в экономике страны и безопасности инвестирования.

Доходы

Бюджетной политикой РФ на 2017-2019 годы предусмотрен дефицит поступлений, что будет обусловлено сокращением спроса на российский экспорт, снижением стоимости нефти и целым рядом других внешних факторов. Чтобы покрыть дефицит, правительство планирует наполнить бюджет путем мобилизации дополнительных доходов, предприняв такие меры:

  • завершение так называемого «налогового маневра», что повлечет за собой планомерный рост ставок по НДПИ на нефтепродукты, а также отмену экспортных пошлин. В рамках пилотного проекта будет внедрен налог на добавленный доход, что в среднесрочной перспективе поможет сбалансировать налоговую нагрузку в газовой и нефтяной отраслях;
  • увеличение с 25 до 50% минимального норматива дивидендов, начисляемых по акциям государственных компаний, что позволит нарастить объем поступлений по этим направлениям;
  • внедрение унифицированной базы для создания единой системы администрирования поступлений в бюджет. За счет этого можно будет снизить административную нагрузку и увеличить объем бюджетных доходов.

Расходы и бюджетные правила

Расходы будут формироваться в рамках бюджетной политики на 2017-2019 годы и правил, призванных снизить чувствительность системы к волатильности цен на мировых нефтяных рынках. В полную силу бюджетные правила заработают в 2020 году, в то время как период 2017-2019 гг. признан правительством как переходный, чтобы избежать шока от резкого сокращения государственных расходов.

В соответствии с предложением Минфина, к 2020 году расходы будут формироваться из трех компонентов:

  • базовый объем нефтегазовых доходов, который будет рассчитан при базовой цене нефти на уровне 40 долл./барр.;
  • объем нефтегазовых доходов, расчет которого будет производиться с учетом среднесрочного прогноза Министерства экономического развития РФ;
  • расходы по обслуживанию задолженности. Для коррекции показателей в случае снижения прогнозного объема Резервного фонда до уровня 5% ВВП, предельный объем использования не будет превышать 1% ВВП.

Исходя из такой конструкции, можно сделать вывод, что бюджетная политика на 2017-2019 гг. призвана не только решить задачу денежно-кредитного регулирования, но и сократить долю прямого участия государства в экономике для чего запланирована поэтапная стабилизация налоговой нагрузки и масштабная приватизация.

Последние несколько лет росли расходы по трем основным направлениям (непроизводственным), что только способствовало «проеданию» бюджета: социальная политика (в первую очередь это пенсионные выплаты), национальная оборона и обслуживание долга. Новый подход предполагает сжатие объема расходов с повышением их эффективности для более рационального использования поступивших средств.

Предпосылки для изменения политики

В зависимости от ситуации на рынке, внешних факторов и показателей роста российской экономики, правительство и Минфин могут пересмотреть основные направления бюджетной политики на 2017-2019 гг., что может быть обусловлено такими факторами:

  • длительное время бюджет наполнялся преимущественно за счет сырьевых поступлений, что сдерживало или даже тормозило процесс перестройки экономики. Отсутствие устойчивого спроса и гарантированные рентные доходы только дестимулировали меры, призванные изменить структуру российской экономики. Но с 2015 года, когда объем перераспределяемой нефтяной ренты стал сокращаться, ситуация изменилась, что может создать предпосылки для изменения приоритетов при планировании бюджетных расходов;
  • основная цель бюджетной политики – это сокращение дефицита. Но при наличии резервов суверенных фондов можно было игнорировать такую проблему, несмотря на постепенное накопление негативных явлений (рост теневого сектора экономики, старение населения, нерациональная структура расходов, когда большая часть поступлений тратится на поддержку силового блока и социальные нужды и т. д.). Согласно прогнозам, в краткосрочной перспективе Резервный фонд может полностью исчерпать свой ресурс, что тоже должно подтолкнуть к пересмотру основных тезисов бюджетной политики;
  • проблема сбалансированности бюджетов субъектов РФ может быть перенесена на федеральный уровень, где нет резервов для поддержания устойчивости системы в целом. Текущая политика способствует наращиванию фискального разрыва, что в долгосрочной перспективе может вылиться в серьезные проблемы. Разработанные меры не решают, а только оттягивают проявление кризисных явлений, которые накапливаются по мере появления новых задач. Это прямой путь к увеличению разрыва между доходами и расходами, в то время как у государства все меньше источников финансирования для покрытия дефицита бюджета.

Главные задачи

Основные задачи бюджетной политики на 2019 год, которые нужно решить:

  • Преобразование налоговой системы путем фиксации налоговых условий;
  • Создание ресурса в экономике страны для финансирования новых проектов путем повышения НДС с 18 до 20% (в год в бюджет должно поступить более 600 млрд руб);
  • Отмена налога на движимое имущество;
  • Снижение административной нагрузки на предпринимателей путем отмены контроля трансфертного ценообразования;
  • Введение налога на профессиональные доходы путем вовлечения самозанятых предпринимателей в легальную деятельность;
  • Настроить инвестиционный вычет налога на прибыль путем снятия ограничения на его использование участниками КГН (Консолидированной группы налогоплательщиков).

При этом в 2019 году было отвергнуто правительством внедрение налога с продаж, отмена льготных ставок с НДС и др.

Председатель счетной палаты жестко критикует бюджет РФ 2017-2019 видео:

Цели и задачи бюджетной политики на 2017-2019

Ключевые цели бюджетной политики

Завершение подстройки российской экономики к внешним шокам, а также ожидаемое сохранение непростых внешних условий и сохранение/усугубление действия внутренних ограничений для развития предопределяет выход на первый план повестки государственной экономической политики цели по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики.

Достижение этой цели потребует проведения экономической политики одновременно обеспечивающей:

1. На макроуровне — достижение целевого макроэкономического равновесия,

характеризующегося:

a. стабильностью и прогнозируемостью внутренних экономических показателей и их низкой восприимчивостью к колебаниям цен на нефть;

B. устойчиво низкой инфляцией;

c. низкой стоимостью долгосрочного капитала; ё. стабильными налоговыми условиями.

2. На микроуровне — устранение структурных дисбалансов и препятствий для развития, связанных с демографическими вызовами, конкурентоспособностью и эффективностью распределения ресурсов, в том числе посредством мер, направленных на:

a. снижение государственного участия в экономике и повышение его эффективности

B. повышение эффективности распределения труда и капитала в экономике;

c. снижение степени монополизации рынков и обеспечение равных конкурентных условий;

ё. увеличение экономической активности и продолжительности активной жизни;

е. повышение эффективности рынка труда и мобильности трудовых ресурсов;

2.1.1. Обеспечение целевого макроэкономического равновесия

Стабильность и прогнозируемость основных макроэкономических переменных является критически важным условием в обеспечении благоприятных условий для инвестиций и ускорения экономического роста. При этом для стран с высокой долей конъюнктурных доходов в структуре экспорта задача минимизации зависимости внутренних макроэкономических условий от динамики внешних конъюнктурных условий особенно актуальна. Как показывает богатый международный и отечественный опыт оптимальная конструкция макроэкономической политики в таких странах должна включать механизм, изолирующий внутреннюю экономику от волатильности конъюнктурных доходов.

Единственным зарекомендовавшим себя в международном опыте работающим механизмом минимизации восприимчивости внутренних экономических условий к колебаниям внешней конъюнктуры для сырьевых стран являются бюджетные правила. При этом конструкция действенных бюджетных правил должна обеспечивать абсорбирование циклических колебаний цен на нефть посредством изменения объемов иностранных активов государственного сектора, обеспеченных бюджетными сбережениями.

В России бюджетные правила были изначально введены в 2004 году, после чего модифицировались два раза: в 2008 году и с завершением периода приостановки их действия (2009-2012 гг.) в 2013 году. При этом следует признать, что, несмотря на положительный вклад в обеспечение стабильности бюджетной системы, действовавшая до приостановки на 2016 год конструкция бюджетных правил не позволяла надлежащим образом обеспечить снижение отрицательного влияния волатильности цен на нефть на предсказуемость макроэкономических условий и устойчивость бюджета, что объясняется несколькими причинами:

• Процикличность определения базовой цены на нефть. Анализ исторической динамики показывает, что базовая цена на нефть, рассчитанная как средняя ее величина за 10 лет, носит явно проциклический характер. Усредненные за 10 лет

значения цены на нефть обеспечивают сглаживание среднесрочных отклонений от тренда, но при этом с лагом повторяют долгосрочный тренд.

• Избыточная гибкость. Согласно прежней конструкции бюджетных правил при неожиданном падении бюджетных доходов допускается компенсация из суверенных фондов потерь не только нефтегазовых, но и ненефтегазовых доходов. При высоких ценах на нефть, допускается частичное направление нефтегазовых сверхдоходов на замещение «выпадающих» поступлений от заимствований и приватизации, что формировало склонность к завышению прогноза.

• Отсутствие надлежащей координации между бюджетной, валютной и денежно-кредитной политиками. Неполная и несвоевременная стерилизация валютных интервенций влечет нестабильность основных макроэкономических и денежно-кредитных условий, создает негативные последствия для финансового сектора и повышает уровень неопределенности в экономике.

Повышенная изменчивость структуры относительных цен (реальный эффективный курс рубля) в последние 12 лет по сравнению с динамикой в других сырьевых странах с действенным механизмом бюджетных правил является наглядной иллюстрацией недостатков предшествующих конструкций бюджетных правил в России.

Таким образом, новые основополагающие долгосрочные принципы бюджетной политики в России (новая конструкция бюджетных правил), которые будут постоянно действовать в средне- и долгосрочной перспективе, должны разрабатываться исходя из основной задачи снижения влияния колебаний нефтяных цен на внутренние экономические показатели — структуру относительных цен (реальный эффективный курс рубля), динамику выпуска (ВВП), инфляцию, государственные расходы, занятость и реальные доходы населения. Необходимым условием для этого является достижение и сохранение сбалансированности федерального бюджета при структурном («базовом») уровне цен на нефть, который оценивается вблизи $40 за баррель марки Юралс. Такая конструкция позволит не только снизить зависимость федерального бюджета от цен на нефть и гарантировать исполнение всех обязательств государства независимо от кратко/среднесрочной волатильности цен на нефть и фазы долгосрочных сырьевых циклов, но также будет способствовать формированию предсказуемых макроэкономических условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики и благоприятствовать проводимой Банком России политике по таргетированию инфляции.

Практическая проблема для одномоментного перехода в ближайшей перспективе к реализации бюджетной политики в соответствии с новыми основополагающими долгосрочными принципами (новая конструкция бюджетных правил) состоит в том, что Россия вошла в снижающуюся фазу долгосрочного сырьевого суперцикла с минимальным объемом резервов в суверенных фондах, накопленных на повышательной фазе цикла. Таким образом, приведение бюджетных расходов к соответствующему указанным принципам уровню, с одной стороны, невозможно осуществить в течение короткого промежутка времени, а с другой стороны, объема накопленных резервов недостаточно для растягивания консолидации на продолжительный период.

В связи с этим в предстоящий трехлетний период предусмотрен плавный переход к новым предельным объемам расходов федерального бюджета. При этом длительность переходного периода определяется необходимостью сохранения минимального объема ликвидных средств в суверенных фондах (Резервный фонд плюс «свободные» средства ФНБ). Исходя из этого ограничения, приведение бюджетных расходов к соответствующему новым основополагающим долгосрочным принципам уровню должно завершиться к 2020 году, что при полном использовании средств Резервного фонда позволит обеспечить сохранение ликвидных (размещенных на счетах в Банке России) средств в ФНБ на уровне более 1,0 трлн. рублей на конец 2019 года. В течение переходного периода дефицит федерального бюджета должен соответствовать целевой траектории консолидации (сокращение дефицита на 1 п.п. ВВП в год) при стабильных ценах на нефть на уровне 40 долларов США за баррель, что соответствует следующим значениям: 3% ВВП в 2017 году, 2% ВВП в 2018 году и 1% ВВП в 2019 году (+150 мрлд. рублей ежегодно на докапитализацию Внешэкономбанка).

При этом постепенное сокращение структурного дефицита федерального бюджета в течение переходного периода 2017-2019 гг. создаст благоприятные условия для снижения и стабилизации инфляции на более низком уровне, откроет дополнительное пространство для снижения равновесных реальных процентных ставок в экономике и устранит предпосылки для повышения налоговой нагрузки, обеспечив, таким образом, переход экономики к целевому макроэкономическому равновесию, благоприятствующему инвестиционной модели роста

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА (2017-2019 гг.) Основные «операционные» параметры:

• Базовая цена на нефть (Рбаз) устанавливается на уровне 40 долларов США за баррель марки Юралс; базовая цена на экспортируемый газ рассчитывается как экспортная цена газа (определяемая базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития России), скорректированная на соотношение базовой и прогнозной цены на нефть (базовая цена на экспортируемый газ в дальнейшем в этом документе не включается в формулы для упрощения).

С учетом значительной подвижности оценок долгосрочного равновесного уровня цен на нефть в условиях ускоряющихся технологических изменений, а также принимая во внимание ограниченный уровень накопленных в суверенных фондах резервов в качестве базовой цены на нефть в рамках новой конструкции бюджетных правил используется уровень 40 долларов США за баррель марки Юралс.

• Базовый курс (РХбаз) — обменный курс рубля к доллару США, соответствующий базовой цене на нефть — включается в перечень показателей прогноза социально-экономического развития (СЭР) и прогнозируется с учетом пополнения/использования иностранных активов в суверенных фондах в соответствии с бюджетным правилом (соответствует прогнозному курсу в текущем базовом сценарии).

Имплементация основных переходных положений бюджетной политики в 2017-2019 гг.позволит постепенно снизить цену на нефть, при которой обеспечивается достижение баланса федерального бюджета на первичном уровне до 40 $/барр. к 2020 году.

Создание условий для экономического роста на макроуровне

Основные задачи Основополагающие долгосрочные принципы бюджетной политики Консолидация бюджета
стабильный реальный курс и структура цен изоляция от колебаний нефти= стабильные макро параметры имплементация основополагающих долгосрочных принципов невозможна без консолидации
стабильная и низкая инфляция стабильная инфляция низкая инфляция
стабильные налоговые условия налоговые условия не зависят от динамики цен на нефть низкий дефицит = нет предпосылок для увеличения налогов
низкие процентные ставки по долгосрочным ресурсам стабильная инфляция и структура цен= якорь долгосрочных % ставок низкий дефицит = низкие % ставки

В итоге рост уровня частных инвестиций и расширение потенциала экономики

В свою очередь, принятие решения об увеличении объема бюджетных расходов в случае реализации сценария роста нефтяных цен и, соответственно, роста объема бюджетных доходов будет иметь следующие негативные последствия:

• В условиях отсутствия отрицательного разрыва выпуска и проведения политики инфляционного таргетирования Банком России следствием увеличения объема расходов выше запланированного уровня станет необходимость поддержания центральным банком повышенного уровня реальных процентных ставок. В результате, увеличение объемов государственных расходов не приведет к росту общего объема спроса в экономике, а будет полностью компенсировано снижением объемов частного спроса, то есть в структуре ВВП произойдет дальнейшее вытеснение частного спроса государственным, что будет способствовать снижению потенциальных темпов роста российской экономики.

• Возросший приток иностранной валюты в страну в отсутствие сбережений бюджетного сектора приведет к укреплению рубля в реальном выражении и изменению структуры относительных цен в экономике в пользу неторгуемых секторов и конечного потребления. В рамках политики инфляционного таргетирования такое укрепление рубля в первую очередь будет иметь форму номинального укрепления рубля.

Таким образом, экономика начнет движение к равновесию, аналогичному равновесию

2014 года, характеризующемуся низкими темпами экономического роста, низкой рентабельностью ненефтегазовой промышленности и высокой зависимостью от волатильности внешнеэкономической конъюнктуры. Любое последующее снижение нефтяных цен с высокой вероятностью приведет к кризисным последствиям, похожим на события 2014-2015 годов.

2.1.2. Устранение структурных дисбалансов и преград для развития

Приведение параметров федерального бюджета в соответствие с новыми основополагающими долгосрочными принципами бюджетной политики (новой конструкцией бюджетных правилам) требует масштабной бюджетной консолидации. К моменту начала их полномасштабной имплементации — в 2020 году — первичный ненефтегазовый дефицит федерального бюджета должен снизиться на 3 п.п. ВВП по сравнению с уровнем 2016 года.

В этом в краткосрочном периоде оценка результатов программ по переходу на траекторию сбалансированности бюджета связана с большими сложностями. Подстройка часто является вынужденной, происходит на фоне неблагоприятных внешних шоков (падения цен по ключевым экспортным позициям), финансовых кризисов (шоков денежно-кредитной политики), дестабилизации внутреннего рынка в результате обострения секторальных диспропорций, вызванных, в числе прочего, накопленными ошибками экономической политики.

Ориентируясь на богатый международный опыт, можно выделить четыре основных принципа, соблюдение которых позволило странам, проводящим масштабные бюджетные реформы (консолидации), сгладить отрицательный краткосрочный импульс на экономический рост в течение переходного периода:

1. Оптимизация расходов менее болезненна по сравнению с повышением налоговой нагрузки.

Увеличение налоговой нагрузки обычно более значительно искажает функционирование отдельных отраслей и рынков. Кроме того, повышенная нагрузка имеет тенденцию сдерживать рост наиболее эффективных секторов, перераспределяя средства в пользу текущего потребления и субсидий менее самостоятельным производствам. Предпочтения правительства в пользу повышения налогов повышает неопределенность относительно будущей конфигурации налоговой системы, приводит к росту реальных процентных ставок и сжатию инвестиционной активности.

2. Структурные реформы позволяют достичь устойчивого баланса бюджета. Несмотря на то, что рост доходов (например, приватизационных) способен обеспечить баланс на целый ряд лет, несоответствие расходов и доходов часто вызвано структурными факторами: ухудшением условий торговли, демографическим трендами. Ответом на такие вызовы могут быть лишь структурные реформы, восстанавливающие равновесие между обязательствами и источниками доходов: стимулирование предложения труда путем перераспределения налогового бремени с доходов в пользу налогов на потребление (в Германии налог на доходы физлиц в 2005 г. понижен с 48% до 42%, НДС повышен в 2007 с 16% до 19%), реформа пенсионной системы (повышение пенсионного возраста, переход к накопительной и страховой пенсии), приватизация с целью либерализации и создания новых рынков (в Чили число госкомпаний снизилось с 595 в 1973 до 38 в 2000), реформа медицинского обслуживания (в Германии было проведено увеличение участия граждан в оплате услуг, ограничение бесплатной стоматологии).

3. Широкая общественная поддержка — новый общественный договор. Меры по сокращению расходов могут быть неустойчивыми, если не являются результатом общественного консенсуса и не пользуются широкой поддержкой. Вместе с тем международный опыт говорит о том, что возможно найти баланс между издержками от сокращения расходов (социальных и субсидий) и влиянием на заинтересованные стороны. Например, в 1987 году правительство Ирландии достигло договоренности с профсоюзами о том, что сдержанный рост номинальных заработных плат в госсекторе будет частично компенсирован снижением подоходного налога, договор в Германии подразумевал более высокую занятость в обмен на пониженный рост заработных плат.

4. Тесная координация фискальной и денежно-кредитной политики. В условиях близких к нулю и отрицательных процентных ставках фискальная консолидация в развитых экономиках проходит болезненно, сокращение государственных расходов может быть в незначительной мере компенсировано смягчением финансовых условий. Напротив, если сокращение спроса госсектора, в том числе рационирование и пересмотр инвестиционных программ, оказывает дезинфляционное влияние и способствует достижению целей денежно-кредитной политики, то есть возможность смягчения последней пропорционально фискальной консолидации, способствуя быстрой и мягкой перестройке экономики.

КЛЮЧЕВЫЕ СТРУКТУРНЫЕ МЕРЫ БЮДЖЕТНОЙ КОНСОЛИДАЦИИ

1. Повышение эффективности государственного сектора

В целях повышения эффективности государственного сектора предусмотрено увеличение минимального уровня норматива перечисления дивидендов по принадлежащим государству акциям и прибыли ФГУП до 50% от чистой прибыли, а также продолжение реализации программы приватизации.

Такое повышение несколько сблизит коэффициент дивидендных выплат (в процентах от прибыли) отечественных госкомпаний с аналогами в развитых и развивающихся странах — например, в странах центральной и восточной Европы (ЦВЕ) аналогичный показатель составляет 70% в среднем за последние 5 лет.

Коэффициент дивидендных выплат госкомпаний ЦВЕ за последние 5 лет, % ЧП

Увеличение дивидендных выплат будет способствовать повышению качества распределения дефицитных ресурсов в экономике и расширению ее потенциала благодаря:

• Обеспечению более эффективного использованию инвестиционных ресурсов и повышению качества инвестиционных проектов госкомпаний, что приведет к росту их капитализации, а, соответственно, и кредитного качества, расширив, таким образом, доступ к долговым ресурсам, если таковые потребуются для реализации окупаемых проектов.

• Созданию равных конкурентных условий. Искусственное занижение уровня отдачи на вложенный капитал акционера (за счет пониженного уровня норматива выплат и/или его нестрогого соблюдения) создает необоснованное преимущество для госкомпаний и ставит частные инвестиции в субординированное положение, что противоречит принципам конкурентной нейтральности.

Увеличение норматива дивидендных выплат также будет способствовать повышению эффективности бюджетных расходов. По экономической сущности несправедливо заниженный уровень требуемой отдачи от государственных активов представляет собой субсидию (или неналоговый расход бюджета). Стоимостная оценка такой субсидии может определяться разницей между дивидендной доходностью и доходностью по долгосрочным государственным облигациям (субсидия — если такая разница отрицательная, доход — в случае положительной разницы). Размер этой субсидии только по 4-м публичным госкомпаниям (Роснефть, Газпром, Сбербанк, ВТБ) достиг по итогам их работы в 2015 году 400 млрд. рублей (или 0,5% ВВП), а в среднем за последние 5 лет составлял около 300 млрд. рублей. Учитывая минимальную дивидендную отдачу от крупных непубличных госкомпаний, совокупный объем вмененной «дивидендной субсидии» по всем компаниям с государственным участием существенно превышает указанные оценки. При этом необходимо отметить, что даже строгое соблюдение норматива перечисления дивидендов в размере 50% чистой прибыли не привело бы к полной ликвидации вмененной субсидии для этой группы из 4-х публичных госкомпаний.

Вместе с тем, в отличие от соответствующих прямых бюджетных расходов подобные вмененные субсидии не являются объектом бюджетного контроля, учета и оценки эффективности. Более того, учитывая отраслевую принадлежность крупных госкомпаний, предоставление им субсидий, очевидно, не отвечает решению задач государственной политики, а напротив, способствует неоптимальному размещению дефицитных бюджетных ресурсов и в конечном итоге ведет к прямым потерям общественного благосостояния.

В целях повышения эффективности государственного сектора также будет продолжена работа по сокращению других субсидий госкомпаниям, искажающих конкурентную среду и/или систему мотивационных сигналов. Это будет касаться как прямых субсидий, зачастую фактически маскирующих низкую операционную эффективность, так и неявных, предоставляемых через систему налоговых льгот и освобождений.

Последнее направление представляет особую важность, учитывая тот факт, что в отличие от прямых бюджетных расходов контроль, учет и оценка эффективности налоговых льгот и преференций (или налоговых расходов) пока не формализованы, что создает предпосылки для уменьшения прозрачности бюджетной и налоговой политики, и снижения эффективности государственной экономической политики в целом.

В этой связи проводится работа по внедрению налоговых и неналоговых расходов в бюджетный процесс, закреплению соответствующих норм в бюджетом законодательстве и созданию прозрачной анализа объемов налоговых и неналоговых расходов и оценки их эффективности на всех уровнях бюджетов бюджетной системы

2. Обеспечение равных конкурентных условий и улучшение условий ведения бизнеса

Отдельный пласт мер в консолидационном пакете направлен на обеспечение равных конкурентных условий для различных групп экономических агентов и улучшение условий ведения легального бизнеса, что посредством повышения эффективности распределения ресурсов в экономике также будет способствовать расширению ее потенциала.

Основным инструментом бюджетной политики в этой сфере является улучшение качества администрирования доходов бюджетной системы. С 2016 года в ведении Минфина России находятся налоговые администраторы, обеспечивающие сбор 90% доходов бюджетной системы. Ключевая задача на ближайшие годы: создание системы администрирования, построенной на единой методологической основе, что обеспечит рост собираемости налогов и снижение административной нагрузки для легального бизнеса.

Выравнивание конкурентных условий и улучшение условий ведения бизнеса

внутренний НДС (2015) акцизы на алкоголь (2016-2017) НДС на импорт и таможенные пошлины (2017-2018) страховые взносы (2017-2019)
Проблематика «оптимизация» платежей низкая доля «белого» рынка: около 50% заниженная таможенная стоимость 1) собираемость 2) «серые» зарплаты
Меры АСК НДС-2 настройка законодательства и координация с органами правоохраны интеграция информационной системы с ФНС упрощение администрирования; комплекс административных и налоговых мер
Улучшение делового климата целевой характер проверок упрощение процедур для легальных участников простота, скорость и эффективность таможенного оформления упрощение отчетности; выравнивание налоговых условий
Фискальный эффект млрд.руб. ~150 ~30 ~70 1) ~50-70; 2) зависит от пакета мер

3. Повышение эффективности нефтегазового сектора

Модификация налогообложения нефтяного сектора. Заложенные на текущий момент в проект бюджета предложения предполагают сохранение налоговой нагрузки нефтяных рентных доходов на уровне 2016 года, что с учетом запланированного снижения экспортной пошлины на нефть до 30% достигается за счет повышения уровня НДПИ по сравнению с текущим законодательством (введение нового слагаемого в формулу НДПИ в размере 306 рублей).

В 2018-2019 гг. в проект бюджета заложены предложения по увеличению налоговой нагрузки на нефтегазовую отрасль посредством уточнения порядка расчета ставки НДПИ в отношении нефти в части дополнения формулы ее расчета новым слагаемым, определенным на 2018 год в размере 357 рублей, а на 2019 год — 428 рублей.

Такое увеличение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль в долгосрочной перспективе повышает вероятность ускорения темпов падения добычи нефти в традиционных регионах нефтедобычи (Западная Сибирь, Республика Коми). При этом значительный объем запасов нефти в местах с развитой транспортной инфраструктурой, готовой производственной базой может оказаться не вовлеченным в промышленный оборот.

Предлагается рассмотреть возможность изменения системы налогообложения добычи и переработки нефти, а также экспорта нефти и нефтепродуктов в период после завершения налогового маневра в 2017 году.

С целью ограничения стимулов к завышению затрат и минимизации выпадающих доходов бюджета вычитаемые расходы для зрелых месторождений ограничиваются величиной 9520 рублей на тонну добытого углеводородного сырья, индексируемой с учетом инфляции. В зависимости от результатов по внедрению НДД на пилотных проектах будет приниматься решение о корректировке и расширению периметра его применения.

Кроме того, в соответствии с целью обеспечения справедливости налогообложения рентных доходов в течение планового периода предусмотрены дальнейшие шаги в направлении сближения уровня налоговой нагрузки рентных доходов в нефтяной и газовой отрасли.

4. Приоритизация расходов

Одна из ключевых мер программы бюджетной консолидации на ближайшую трехлетку — заморозка бюджетных расходов в номинальном выражении на уровне в 15,8 трлн. рублей (без учета единовременной выплаты пенсионерам и «связанных» расходов).

ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ МЕРЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ
снижение государственного участия в экономике и повышение его эффективности повышение отдачи от госактивов (дивидендная политика) приватизация госкомпаний
снижение степени монополизации и обеспечение равных конкурентных условий

оптимизация неэффективно занятых работников в госсекторе

упразднение искажающих субсидий у в конкурентных сегментах

меры по детенизации экономики и выравниванию налоговых условий

повышение эффективности размещения труда и капитала в экономике
увеличение экономической активности и продолжительности активной жизни

комплекс стимулов в страховой системе пенсионного и социального обеспечения

рост роли вовлеченности и предупреждения в сфере здравоохранения и образования

повышение эффективности рынка труда и мобильности трудовых ресурсов

Результат:СНЯТИЕ СТРУКТУРНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ ДЛЯ РАСШИРЕНИЯ ПОТЕНЦИАЛА ЭКОНОМИКИ

Федеральный закон от 14.12.2015 N 359-ФЗ (ред. от 22.11.2016) «О федеральном бюджете на 2016 год»

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2016 ГОД

Принят
Государственной Думой
4 декабря 2015 года

Одобрен
Советом Федерации
9 декабря 2015 года

  • Статья 1. Основные характеристики федерального бюджета на 2016 год
  • Статья 2. Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год
  • Статья 3. Главные администраторы доходов федерального бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита федерального бюджета
  • Статья 4. Особенности администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2016 году
  • Статья 5. Особенности использования в 2016 году средств, получаемых отдельными юридическими лицами из федерального бюджета
  • Статья 6. Бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2016 год
  • Статья 7. Особенности использования бюджетных ассигнований на обеспечение деятельности федеральных государственных органов и федеральных государственных учреждений
  • Статья 8. Особенности установления отдельных расходных обязательств Российской Федерации и использования бюджетных ассигнований в сфере социального обеспечения населения
  • Статья 9. Особенности предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями
  • Статья 10. Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету города Байконура
  • Статья 11. Предоставление бюджетных кредитов в 2016 году
  • Статья 12. Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов
  • Статья 13. Государственные внутренние заимствования Российской Федерации, государственный внутренний долг Российской Федерации и предоставление государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации
  • Статья 14. Государственные внешние заимствования Российской Федерации, государственный внешний долг Российской Федерации и предоставление государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте
  • Статья 15. Компенсационные выплаты по сбережениям граждан
  • Статья 16. Особенности списания в 2016 году отдельных видов задолженности перед федеральным бюджетом
  • Статья 17. Отдельные операции по источникам финансирования дефицита федерального бюджета
  • Статья 18. Организации, выполняющие в 2016 году функции агентов Правительства Российской Федерации
  • Статья 19. Особенности обслуживания в 2016 году Центральным банком Российской Федерации и кредитными организациями отдельных счетов участников бюджетного процесса
  • Статья 20. Особенности исполнения в 2016 году бюджета города Байконура
  • Статья 21. Особенности исполнения федерального бюджета в 2016 году
  • Приложение 1. Нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы российской федерации на 2016 год
  • Приложение 2. Нормативы распределения доходов между бюджетами субъектов российской федерации на 2016 год / нормативы зачисления в бюджет ненецкого автономного округа доходов от федеральных налогов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами, и сборов, собираемых на территории ненецкого автономного округа, на 2016 год
  • Приложение 3. Нормативы распределения доходов от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории российской федерации, в бюджеты субъектов российской федерации на 2016 год
  • Приложение 4. Нормативы распределения возврата сумм акцизов на топливо печное бытовое, вырабатываемое из дизельных фракций прямой перегонки и (или) вторичного происхождения, кипящих в интервале температур от 280 до 360 градусов цельсия, производимое на территории российской федерации, на 2016 год
  • Приложение 5. Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета
  • Приложение 6. Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета
  • Приложение 7. Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2016 год
  • Приложение 10. Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам российской федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета на 2016 год
  • Приложение 12. Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам российской федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов, разделам, подразделам классификации расходов федерального бюджета на 2016 год
  • Приложение 15. Распределение бюджетных ассигнований на реализацию федеральных целевых программ на 2016 год
  • Приложение 18. Распределение бюджетных ассигнований на 2016 год по субъектам российской федерации на осуществление социальных выплат для приобретения жилья гражданами, выезжающими из районов крайнего севера и приравненных к ним местностей, а также гражданами, выехавшими из указанных районов и местностей не ранее 1 января 1992 года, в соответствии с федеральной целевой программой «жилище» на 2015 — 2020 годы
  • Приложение 19. Распределение бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, субсидий государственным корпорациям и государственной компании «российские автомобильные дороги» на 2016 год
  • Приложение 21. Таблица 1 / распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов российской федерации на 2016 год
  • Приложение 23. Программа государственных внутренних заимствований российской федерации на 2016 год
  • Приложение 24. Программа государственных гарантий российской федерации в валюте российской федерации на 2016 год
  • Приложение 25. Программа государственных внешних заимствований российской федерации на 2016 год
  • Приложение 26. Программа государственных гарантий российской федерации в иностранной валюте на 2016 год
  • Приложение 27. Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2016 год
  • Приложение 30. Распределение субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку отдельных общественных и иных некоммерческих организаций в 2016 году

Подписан закон о федеральном бюджете на 2016 год

Федеральный закон принят Государственной Думой 4 декабря 2015 года и одобрен Советом Федерации 9 декабря 2015 года.

Справка Государственно-правового управления

Федеральным законом устанавливаются параметры федерального бюджета на 2016 год.

Основные характеристики федерального бюджета на 2016 год определены исходя из прогнозируемого объёма валового внутреннего продукта в размере 78 673,0 миллиарда рублей и уровня инфляции, не превышающего 6,4 процента. Прогнозируемый общий объём доходов федерального бюджета составляет 13 738,5 миллиарда рублей, объём расходов – 16 098,7 миллиарда рублей. Дефицит федерального бюджета определён в объёме 2 360,2 миллиарда рублей.

Федеральным законом предусматриваются случаи, в которых в 2016 году территориальными органами Федерального казначейства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, осуществляется казначейское сопровождение государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров, соглашений, заключённых в рамках их исполнения.

Федеральным законом также устанавливается, что остатки средств по состоянию на 1 января 2016 года, источником образования которых являются не использованные в 2015 году субсидии из федерального бюджета, предоставленные юридическим лицам, не являющимся федеральными государственными учреждениями, субсидии государственным корпорациям и Государственной компании «Российские автомобильные дороги», а также бюджетные инвестиции юридическим лицам, подлежат перечислению на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства в подразделениях Центрального банка Российской Федерации, с отражением на соответствующих лицевых счетах для использования этими юридическими лицами.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *